1. Consideraciones Generales sobre Potestad Sancionadora

El interés general o público se traduce, en un Estado de derecho, en normas que imponen límites a la actuación de todos los sujetos privados y públicos. La contravención de tales límites por los sujetos destinatarios de las normas lleva aparejada la imposición de una sanción.

1.1 Jurisprudencia Comunitaria en Materia de Sanciones

Para el TJUE, la potestad sancionadora forma parte de la ejecución administrativa de las normas (Caso Koester, por lo que la imposición de sanciones no debe exceder del marco de la cobertura ofrecida por la correspondiente normativa, cumpliéndose con ello el principio de legalidad, asunto c-240/90).

En la medida en que, según reitera la jurisprudencia, los derechos fundamentales forman parte de los principios generales del derecho, cuyo respeto garantizan los órganos jurisdiccionales comunitarios, el ejercicio de la potestad sancionadora debe respetar las garantías básicas establecidas por relación a la imposición de penas, en especial la de la irretroactividad.

Rigen por ello:

• El principio non bis in idem:
  • Prohíbe la sanción e, incluso, el inicio del procedimiento sancionador respecto de un sujeto que o bien ya ha sido sancionado anteriormente por el mismo hecho, o bien ha sido declarado no responsable de tal hecho, es decir, se impide una segunda decisión de fondo, y por tanto, de sanción.
  • No prohíbe, sin embargo, el reinicio de un procedimiento que tenga por objeto el mismo hecho, si la primera decisión ha sido anulada por motivos de forma (STJUE 15 de octubre de 2002).
• La presunción de inocencia (Caso Hüls en 1999).
• El derecho de defensa, considerado como principio fundamental del Derecho comunitario (Caso Vinyl Maatschappij), cuyo ejercicio incumbe, sin embargo, al interesado.
• La responsabilidad personal, si bien la participación en una infracción única pero compleja mediante comportamientos propios dirigidos a contribuir a la comisión de la infracción en su conjunto puede determinar también la responsabilidad por los comportamientos de otros sujetos en el marco de idéntica infracción, cuando se demuestra el conocimiento de estos últimos comportamientos ilícitos.

Por último, apuntar que la Comisión Europea dispone de un amplio margen de apreciación a la hora de fijar el importe de las sanciones consistentes en multas, con la finalidad de ajustar el comportamiento a las normas.

1.2 Cobertura Constitucional de la Potestad Pública de la Retribución de la Comisión de Ilícitos Penales y Administrativos (Ausencia de Reserva del Monopolio de Dicha Potestad al Poder Judicial)

La CE otorga cobertura a la potestad punitiva desde la perspectiva de las garantías individuales (art. 24, 25, 26 CE) y contempla tanto el ius puniendi por condena de delitos o faltas desde el punto de vista penal, como la potestad de imposición de sanciones por la comisión de infracciones administrativas.

El poder de infligir un mal como retribución por un ilícito, aparece repartido entre el poder judicial y el poder ejecutivo, dejando un margen de libertad al legislador que lo desarrolla en forma de norma fundamental:

• Al poder judicial le corresponde como tal, y en exclusiva, el ejercicio del ius puniendi (como ilícito penal).
• A la administración le corresponde únicamente la potestad de retribución por ilícitos de carácter administrativo, es decir, infracción administrativa.

Se aparta así nuestra CE del modelo judicialista al consagrar la coexistencia con el ius puniendi (reservado al poder judicial), con la potestad administrativa de represión de ilícitos administrativos. Esta última no podrá nunca comprender la imposición de males que impliquen privación de libertad, directa o indirectamente.

1.3 La Inexistencia de Diferencia, por Naturaleza, entre Ilícito Penal y Administrativo, y su Dependencia de la Política Legislativa

La aludida diferencia de ilícitos ha suscitado tradicionalmente la cuestión de la delimitación del Derecho penal y el sancionador administrativo. Hoy debe tenerse por superado en la medida en que no existe tal diferencia entre el ilícito penal y administrativo, siendo la elección entre una y otra una opción político-legislativa.

Ante la dificultad creciente del cumplimiento por parte de la administración de sus fines propios en la sociedad de nuestros días con los medios tradicionales, las políticas públicas formalizadas en sectores administrativizados no pueden prescindir normalmente, si quieren asegurarse éxito, del instrumento sancionador.

En el plano de los principios, lo verdaderamente esencial es, pues, el respeto a la posición del poder judicial. El art. 25 CE no legitima la potestad administrativa de sanción con un alcance capaz de singularizarla esencialmente de las demás potestades del mismo carácter, y menos aún, de equipararla al ius puniendi judicial => le impone el claro límite derivado de la interdicción de la imposición de sanciones que, directa o subsidiariamente, impliquen privación de libertad.

2. La Naturaleza y las Clases de Sanciones Administrativas

No existe diferencia de naturaleza entre ilícito penal e infracción administrativa.

2.1 Concepto de Sanción y de Infracción Administrativa

La sanción administrativa es, pues, un mal infligido a un administrado en ejercicio de la correspondiente potestad administrativa por un hecho o una conducta constitutivos de infracción asimismo administrativa, es decir, tipificado legal y previamente como tal.

Puede consistir tanto en la obligación de satisfacer una cantidad de dinero, como la pérdida de una situación jurídica subjetiva favorable constituida por el Derecho administrativo (ej: revocación o retirada de actos favorables, carnet de conducir). Estos contenidos aflictivos principales pueden ir acompañados de otros accesorios, tales como el comiso de los medios empleados para la infracción o los beneficios ilegalmente obtenidos.

Solo es sanción administrativa, pues, la que constituya retribución típica de una infracción asimismo legalmente típica (STC 136/1988).

2.2 Clasificación de las Sanciones

La clasificación doctrinal tradicional de las sanciones administrativas se ha venido haciendo en función de dos criterios básicos => el de distinción entre acción ad intra y ad extra de la administración, de un lado, el tipo de relación jurídica (de sujeción general o de sujeción especial) que una al sancionado con la administración, de otro.

En consecuencia, una clasificación posible de las sanciones podría ser el siguiente:

a) Sanciones de Policía General

Integran esta categoría todas aquéllas en las que la potestad sancionadora administrativa persigue el control del orden social general y constituyen, así, las de mayor alcance en el orden administrativo, por lo que deben ser aplicadas con el mayor rigor las garantías constitucionales.

El ejemplo prototípico es el de las sanciones por razón de la seguridad ciudadana o pública, aunque cabría citar otros muchos, en la medida en que este tipo de potestad ha experimentado un notable desarrollo y especialización.

b) Sanciones de Policías Especiales

Surge este tipo de sanciones justamente por especialización respecto de las anteriores y con origen en la protección de las llamadas propiedades especiales con la finalidad de dispensar una específica tutela a los ordenamientos administrativos. Dentro de esta categoría pueden diferenciarse dos especies:

• Sanciones de policía demanial => La nota distintiva de esta clase de sanciones es su finalidad de protección de la integridad de la funcionalidad de los bienes integrantes del correspondiente dominio público a los efectos de seguridad, el uso o el servicio público a los que sirven dichos bienes.
• Sanciones de policía de políticas públicas formalizadas en ordenamientos administrativos sectoriales => Se agrupa aquí al conjunto heterogéneo de sanciones, correspondientes a sectores de la acción administrativa => urbanismo, sanidad, seguridad social, comercio. Ej.: desarrollo de la potestad sancionadora en el derecho Tributario.

c) Sanciones Disciplinarias

Como toda organización, la Administración pública precisa para existir y funcionar correctamente de un poder interno o doméstico. La potestad de disciplina, es decir, de sanción de sus funcionarios o, en términos más generales, sus empleados es, pues, consustancial a la Administración en tanto que organización.

No puede olvidarse que la organización es indisociable de la actuación, alcanzándose, por tanto, el estatuto principal a la que la Constitución (103 CE) sujeta toda la AGE para el cumplimiento de su fin institucional de servicio de los intereses generales, en particular los principios de jerarquía y eficacia (STC 178/1989).

Las sanciones disciplinarias no son, en definitiva, más que sanciones administrativas cualificadas por el tipo de relación jurídica sustantiva sobre el que operan => la relación de empleo público. La extensión de la potestad disciplinaria será a:

1. Los ciudadanos que entran en una relación específica, especialmente intensa, con servicios públicos prestados en régimen de establecimientos públicos.
2. Las organizaciones de base privada, pero dotadas de carácter público, utilizadas para la ordenación de determinados sectores profesionales y a las que se asignan con tal fin potestades administrativas, entre ellas justamente la de disciplina de las correspondientes profesiones.

3. Los Principios Constitucionales y Legales del Derecho Sancionador Administrativo

3.1 La Cuestión de la Identidad de los Principios con el D. Penal

Por razón de la misma evolución, pragmática y carente de sistema, del desarrollo del Derecho sancionador administrativo, su construcción ha descansado en técnicas poco depuradas, si se las contempla tomando como referencia el Derecho penal.

Este ha sido, en efecto, el criterio de valoración del Derecho sancionador administrativo que se ha impuesto cuando menos desde que, a principios de la década de los setenta, la jurisprudencia contencioso-administrativa comenzó a sostener la aplicación a aquél de los principios organizadores de la potestad punitiva elaborados justamente en el Derecho Penal.

La consagración por la Constitución, en sus art. 24, 25 y 26, de un conjunto de garantías individuales construidas como derechos fundamentales y cuyo radio de acción comprende claramente tanto las penas judiciales como las sanciones administrativas, ha sido entendida como la corroboración de la identidad de naturaleza última y de los principios organizadores de ambos tipos de poderes y medidas represivos, con la consecuencia de la pérdida de autonomía institucional del derecho sancionador administrativo, al que son extensibles, en principio y sin perjuicio de las pertinentes adaptaciones o modulaciones, las técnicas del D. Penal.

Ello ha sucedido en la jurisprudencia contencioso administrativa. La doctrina científica mayoritaria se muestra conforme con esta jurisprudencia, aunque un sector minoritario (Nieto) ha reaccionado, de forma convincente, frente a este planteamiento.

El modelo fijado en la Constitución no es, en efecto, de simple distribución de un supuesto y único ius puniendi, entre dos poderes estatales (judicial y ejecutivo), sino de legitimación de la convivencia de poderes con fines institucionales no coincidentes y, concretamente, de la coexistencia con el poder punitivo en sentido estricto de una potestad sancionadora de la AGE.

Desde el punto de vista del destinatario de cualquiera de los dos referidos poderes, lo esencial son las garantías.

En los art. 24, 25 y 26 CE se fijan los límites de la potestad sancionadora administrativa => límites que, contemplados desde la posición del ciudadano, asumen la condición de derechos subjetivos de este a no sufrir las correspondientes consecuencias del ejercicio de tal poder sino en los casos legalmente previstos (STC 77/1983).

Resultan así de esta forma los principios de la potestad sancionadora administrativa, delineados por el TC y por la LRJPAC bajo la rúbrica de principios de la potestad y procedimiento sancionador.

3.2 Los Principios de la Potestad y del Procedimiento Sancionador

Principio de Legalidad

1ª Garantía sustantiva

La efectiva atribución, precisamente por norma con rango de Ley formal y a la administración actuante, de la potestad sancionadora de cuyo ejercicio se trate.

El requisito es congruente con el art. 25 CE, toda vez que en la CE no se atribuye sin más la potestad, sino que simplemente se legitima, con carácter general, su atribución en el escalón legislativo ordinario.

La exigencia de que cumpla la ley viene referida a la legislación vigente, del artículo 25.1 CE. Sin embargo, su alcance debe entenderse que es el que resulta del otorgado a dicha expresión del precepto constitucional por la doctrina tanto del Consejo de Estado (dictamen 1/6/82) como sobre el TC. Conforme a esta última:

• El art. 25 CE contiene y, por tanto, el principio de legalidad comprende una doble garantía.
  • Una en un orden material y de alcance absoluto => la exigencia de la predeterminación normativa precisa y previa de las conductas ilícitas y sus sanciones.
  • La segunda es de orden formal y carácter relativo => esa predeterminación ha de hacerse por Ley formal, sin perjuicio de la colaboración con ésta del Reglamento dentro de ciertos límites, debiendo interpretarse de manera flexible. La ley en sentido formal debe otorgar la necesaria cobertura a la potestad sancionadora de la administración. Se entiende por cobertura necesaria, una regulación material por Ley que defina por sí misma:
    • Los elementos esenciales de la conducta antijurídica.

En consecuencia, en el régimen de colaboración entre la ley y el reglamento lo que queda proscrito es la remisión a este que haga posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la Ley Formal.

Cobra así, todo su sentido la precisión incorporada en 2003 al art. 127.1 LRJPAC sobre la potestad sancionadora de las entidades locales mediante ordenanzas y conforme a las reglas previstas en el Título XI de la LBRL. Puede decirse entonces que la amplitud del espacio de colaboración reglamentaria alcanza en este concreto ámbito su mayor amplitud al inscribirse la potestad sancionadora en un ordenamiento que expresa la autonomía territorial garantizada a la administración local (art. 137, 140 y 141 CE).

En definitiva, el objetivo no debe ser otro que el de garantizar el respeto de la prohibición que, según el TC, se contiene en el art. 25 CE => La de aquellas remisiones por la Ley al Reglamento que hagan posible una regulación independiente y no claramente subordinada por parte de éste.

2ª Garantía sustantiva

La segunda de las exigencias antes aludidas consiste en que el ejercicio de la potestad sancionadora así atribuida debe producirse precisamente por el órgano administrativo que tenga asignada la pertinente competencia (por disposición legal o reglamentaria) y conforme a los principios establecidos en el Título IX LRJPAC.

El art. 10 RPRPS contiene las reglas referentes a la desconcentración de la competencia para resolver los procedimientos disciplinarios en el ámbito de la AGE y de la A. Local.

El art. 4.1 RPRPS efectúa una formulación del principio más acabada que el propio texto legal, al limitar la potestad de sanción a las infracciones consumadas y respecto de conductas y hechos constitutivos de infracciones administrativas delimitadas por Ley anterior a su comisión y, en su caso, graduadas por las disposiciones reglamentarias de desarrollo.

3ª Garantía procedimental

La aplicación de la potestad, es decir, la sanción debe producirse por el procedimiento previsto para su ejercicio (STC 18/1981).

La actividad administrativa de sanción es siempre, pues, una actividad estrictamente formalizada, de suerte que no hay posibilidad alguna de imposición válida de sanción sin tramitación previa del necesario procedimiento, como precisa el art. 134.3 LRJPAC (“garantía del procedimiento”).

Desde el punto de vista constitucional, el TC viene afirmando en su STC 18/1981, que los principios esenciales del art. 24.2 CE son aplicables a la actividad sancionadora de la Administración en la medida necesaria para preservar los valores esenciales que se encuentran en la base del precepto y con el alcance que requiere la finalidad que justifica la previsión constitucional.

La jurisprudencia CA sostiene, por su parte, que la potestad solo puede ser ejercida a través de un procedimiento con todas las garantías.

Principio de Irretroactividad

Desde la prohibición constitucional (9.3 CE) de la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derecho, el art. 128 LRJPAC (art. 4.1 RPRPS) determina que la atribución de la potestad sancionadora solo es válida para la aplicación de disposiciones materiales sancionadoras que hayan entrado con anterioridad y estén vigentes en el momento de producirse los hechos a calificar como infracción administrativa.

Principio de Tipicidad

Este principio constituye una importante especificación para estudiar las figuras de infracción y sanción, inmersas en el principio de legalidad, el cual postula la exigencia de predeterminación normativa.

La decantación de exigencia de tipicidad proviene fundamentalmente del principio recogido en el art. 9.3 CE de la seguridad jurídica, que como ha precisado el TC, determina que la definición normativa de los ilícitos administrativos debe reunir, para ser válida, unas características que satisfagan esa demanda de certeza.

A esto se suma la regla establecida en la LRJPAC sobre el régimen de la colaboración reglamentaria en este campo, en su art. 129 LRJPAC y 4.1 RPRPS en cuanto a los siguientes elementos:

• Operación de tipificación: la tipificación de los ilícitos administrativos debe hacerse por Ley Formal o con el rango propio de ésta, precisamente calificando formalmente los supuestos correspondientes como infracciones y clasificando estas en leves, graves y muy graves. Hay que señalar que basta con que la Ley delimite dichas infracciones, lo que deja un mayor margen legislativo. La tipificación ha de cumplirse en conjunto, de forma que exista una directa vinculación entre infracciones y sanciones, pero solo a través de las primeras, cabe imponer las segundas.
• Colaboración reglamentaria en la tipificación: La ley puede llamar al reglamento para colaborar con ella en la operación de tipificar. Pero esta colaboración solo será para establecer el cuadro de infracciones y sanciones y para poder precisar dichas infracciones o sanciones. Dos limitaciones:
  • Ni prever nuevas infracciones ni sanciones.
  • Ni alterar la naturaleza o límites previstos en la ley.
• Aplicación de las infracciones y sanciones: En base a la importancia de la seguridad jurídica (9.3 CE), el RPRPS ha venido a establecer una serie de reglas que despejan problemas importantes en cuanto a la aplicación de infracciones y sanciones:
  • Infracciones:
    • Improcedencia de nuevo o nuevos ejercicios de la potestad sancionadora respecto de unos hechos o conductas constitutivos de infracción y en cuya comisión persista el infractor de forma continuada hasta el dictado de resolución definitiva en vía administrativa de la primera resolución sancionadora (4.6 RPRPS).
    • Procedencia de la calificación como infracción continuada de la realización de una pluralidad de acciones u omisiones infractoras de un mismo o varios preceptos administrativos iguales en ejecución de un plan preconcebido o aprovechando idéntica ocasión (4.6 RPRPS).
  • Sanciones:
    • Imposición de una única sanción en el supuesto de que de la comisión de una infracción derive necesariamente la comisión de otra (4.4 RPRPS).
    • Compensación, en lo posible, de las medidas provisionales o las disposiciones cautelares adoptadas con la sanción impuesta (4.2 RPRPS).
    • Consideración de la sanción impuesta por órganos comunitarios en la graduación de la que, en su caso, proceda imponer conforme a derecho interno (5.2 RPRPS).
    • Legitimación para la aplicación, en los casos y en la forma dispuesta por las leyes sectoriales, de la remisión condicional por la que se deje suspendida la ejecución de la sanción (4.5 RPRPS).

Principio de Responsabilidad (Culpabilidad)

Este principio, que es estructural en el Derecho Penal, rige asimismo en el derecho sancionador administrativo (STC 219/1988), si bien este último no impide la responsabilidad directa de las personas jurídicas, es decir, la capacidad infractora de éstas, aunque con aplicación del elemento de culpa necesariamente de forma específica y distinta al de las personas físicas.

Este principio está positivizado en el art. 103.1 LRJPAC. Este precepto determina, en efecto:

• La capacidad infractora tanto de las personas físicas como jurídicas.
• Pero, simultáneamente, la exigencia ineludible, para la validez de la sanción, de la comprobación de la responsabilidad del infractor, física o jurídica, aun a título de simple inobservancia.

El art. 130.3 LRJPAC declara compatible con este principio la previsión de una responsabilidad solidaria, siempre que la obligación esté dispuesta legalmente y en cuyo incumplimiento consista la infracción, esté impuesta a varias personas conjuntamente.

El principio de responsabilidad rige tanto para las infracciones como para las sanciones. De ahí que el art. 130.2 LRJPAC aclare que la exigencia de la sanción no enerva, ni excluye la de la reposición a su estado originario de la situación alterada por la infracción, así como, en su caso, de la indemnización de daños.

Principio de Proporcionalidad

Este principio deriva de la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos establecida en el 9.3 CE.

Su ámbito de aplicación se centra en el de la actividad administrativa, concretamente en el de la policía de orden general, demandando la adecuación de los medios para los fines perseguidos. Se pretende regular la adecuación entre la gravedad de la infracción y sus efectos y las consecuencias sancionadoras (STC 154/1990).

El art. 131.2 y 3 LRJPAC lo consagra hoy en forma de una serie de reglas, generales y específicas (pecuniarias):

• Generales o para todo tipo de sanciones, que rigen tanto para el legislador como para la administración:
  • Preceptividad de la debida adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de infracción y la sanción, de otro.
  • Consideración prioritaria para la graduación de la sanción fijada para una infracción de los siguientes criterios => existencia de intencionalidad o reiteración, perjudicados, perjuicios causados, reincidencia… .
• Específica para las sanciones pecuniarias, es decir, las multas => la comisión de las infracciones no debe resultar para el infractor más beneficiosa que el cumplimiento de las normas infringidas.

Principio de Prescripción

La LRJPAC establece en su art. 132 un régimen general de prescripciones de las sanciones y las infracciones administrativas. La aplicación de estas normas queda remitida a las leyes ordenadoras de la potestad sancionadora.

Rigen las siguientes reglas:

• Infracciones:
  • Prescriben según su clasificación => leves (6 meses), graves (2 años) y muy graves (3 años).
  • El plazo comienza a contar desde el día de la comisión de la infracción.
  • El cómputo del plazo se interrumpe por la iniciación del procedimiento sancionador.
• Sanciones:
  • Prescriben en función de la clasificación de las infracciones que retribuyen (1 año – leves; 2 años – graves; 3 años – muy graves).
  • El plazo comienza a contar desde el día siguiente al de la resolución firme de sanción.
  • El cómputo de plazo se interrumpe por la iniciación, del procedimiento de ejecución.

Principio Non Bis In Idem

El principio non bis in idem, aunque no esté expresamente recogido en el art. 25.1 CE, es un principio general del derecho que está vigente en nuestro ordenamiento, toda vez que debe entenderse implícito en dicho precepto constitucional por su conexión con los principios de legalidad y tipicidad.

El contenido del principio incluye dos aspectos => de un lado la no duplicidad de sanciones administrativas y penales siempre que se cumpla la triple identidad de sujeto, hecho y fundamento; y de otro, la imposibilidad de que, cuando exista la previsión legal de dos procedimientos punitivos en relación con los mismos hechos, estos últimos existan para unos órganos del Estado y no así para otros. Ello significa que en régimen de concurrencia, solo cuando la calificación penal no imponga pena, podrá producirse sanción administrativa. (STC 77/1983).

La STC 2/2003 señala:

• El principio non bis in idem integra el derecho fundamental al principio de legalidad en materia penal y sancionadora.
• La garantía que comporta el principio se configura como un derecho fundamental que, en su vertiente material, impide sancionar en más de una ocasión el mismo hecho con el mismo fundamento, evitando así una reacción represiva desproporcionada.
• En su dimensión formal y procesal, el principio se concreta en la regla de la preferencia de la autoridad judicial penal sobre la administrativa, en los casos en que los hechos a sancionar sean constitutivos de ilícito penal y administrativo.
• El alcance otorgado al principio coincide con el asignado al mismo por el art. 14.7 Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el asignado en el Convenio Europeo de Derechos Humanos.

El art. 133 LRJPAC formaliza legalmente este principio en los términos resultantes de la expuesta doctrina constitucional, prohibiendo nueva sanción administrativa de hechos sancionados, ya, penalmente, cuando concurra sujeto, hecho y fundamento.

Principio de Presunción de Inocencia

El art. 24 CE contiene mediante enunciación negativa, la definición de derecho de defensa, entendido en sentido amplio, desde el punto de vista de que todas las violaciones de los derechos constitucionales que puedan colocarse en el marco de dicho precepto constitucional, protege frente a la disminución indebida de las posibilidades de defensa.

Los procedimientos sancionadores respetarán la presunción de existencia de responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo contrario. Demostración que incumbe a la Administración. Reglas en cuanto a la prueba en los apartados 2 y 3:

• La práctica de oficio o a instancia de parte del presunto responsable de cuantas pruebas sean necesarias para la determinación de culpabilidades, pudiéndose declarar improcedentes la que no alteren el fin de la resolución.
• El valor probatorio de las pruebas hechas por funcionarios (autoridad), serán formalizadas en documentos públicos y observando los requisitos legales, resolviendo así las dudas suscitadas sobre el alcance probatorio de actas, atestados, denuncias, etc… .

Principio de Aplicación de Garantías Procedimentales de Defensa

La doctrina del TC, incluye entre las garantías aplicables a los procedimientos administrativos sancionadores, además del derecho de presunción de inocencia, también los derechos a la defensa y a la actividad probatoria, presuponiendo el primero el derecho a conocer los cargos antes de la imposición de la sanción y de ser informado de la acusación, de forma que es necesario que en el pliego de cargos aparezca de forma precisa los hechos y su calificación legal.

Aquí también debemos apuntar el derecho a no declarar contra sí mismo, si bien no debe confundirse este derecho con la posibilidad de negarse a identificar al responsable de la infracción, véase el caso del conductor responsable de la infracción.

La jurisprudencia CA resalta que deben cumplirse los requisitos de determinación del hecho constitutivo de la infracción, la audiencia al interesado, la propuesta de resolución y la separación entre la actividad administrativa de la instrucción y de la sanción propiamente dicha.

El art. 135 LRJPAC impone a los procedimientos sancionadores la garantía al presunto responsable, además de los derechos reconocidos a los ciudadanos frente a la administración. Estos son:

• A ser notificado de los hechos que se le imputen, de las infracciones que tales hechos puedan constituir y de las sanciones que, en su caso, se le pudieran imponer, así como la identidad del instructor competente para poner la sanción.
• A formular alegaciones y utilizar los medios de defensa admitidos por el ordenamiento jurídico que resulten procedentes.

Principios procedimentales específicos (LRJPAC):

1. De debida separación entre la fase instructora y la sancionadora con órganos distintos (134.2).
2. De legitimación de la adopción, mediante acto motivado, de las medidas provisionales para el aseguramiento de la eficacia de la resolución final (136).
3. De resolución de todas las cuestiones planteadas en el expediente sancionador (138.1) y de interdicción de declaración como probados de hechos distintos de los determinados en el curso del procedimiento.
4. De motivación de la resolución que ponga fin al procedimiento sancionador y ejecutividad cuando se ponga fin a la vía administrativa (138).

El art. 3 RPRPS ha añadido a los anteriores el principio de transparencia que incluye los derechos ejercitables en cualquier momento del procedimiento para el conocimiento del estado de tramitación, obtención de copias, formulación de alegaciones, aportación de documentos y formalización sistemática de las actuaciones.

3.3 Otros Principios del Derecho Sancionador Administrativo

a) El Principio de Subordinación de la Administración Sancionadora al Juez Penal

Según el art. 25 CE se deduce claramente la subordinación de la potestad sancionadora administrativa al poder punitivo penal-judicial. Consecuencias:

• Imposibilidad de que la administración despliegue actividad sancionadora cuando los hechos puedan ser constitutivos de falta o delito.
• La vinculación de la administración pública a la declaración judicial sobre los hechos, desplegando así un hecho positivo (consistente en que lo declarado por sentencia constituye verdad jurídica) y otro negativo, referente a la imposibilidad de que haya otro pronunciamiento sobre los hechos.
• La improcedencia de la imposición de sanción administrativa en el supuesto de condena por los hechos.

b) Principio de Interdicción del Solve et Repete y de la Reformatio in Peius

Estos dos principios postulan las interdicciones de condicionamiento de la admisibilidad de la impugnación de la sanción al pago de ésta (solve et repete), y de agravación de la sanción en el curso de las instancias a que dé lugar la impugnación de la misma (reformatio in peius y en art. 21.3 RPRPS).

c) Principio de Caducidad de las Actuaciones Sancionadoras

Dados el objeto y alcance de la potestad sancionadora, en su ejercicio se adquiere la necesariedad de una resolución expresa en el tiempo establecido con carácter general (42.1 y 2 LRJPAC). De ahí, que la inactividad administrativa determine la caducidad del procedimiento, con las consecuencia de la imposibilidad ulterior de perseguir la infracción. El art. 20.6 RPRPS lo establece con carácter general (plazo máximo de 6 meses y 1 mes para simplificado).