Prerrogativas Parlamentarias: Inviolabilidad e Inmunidad

Los miembros que integran el poder parlamentario gozan de unas prerrogativas individuales que se adquieren desde el mismo momento en que se hace firme la condición de parlamentario y que se disfrutan hasta que se pierde dicha condición. Tales garantías han de entenderse en sentido restrictivo y se justifican para asegurar la independencia del poder parlamentario.

La inviolabilidad e inmunidad parlamentaria son las dos prerrogativas más importantes. No son privilegios personales, sino garantías funcionales. Tienen como misión asegurar la independencia y autonomía de la Cámara.

Inviolabilidad Parlamentaria

La inviolabilidad se recoge en el artículo 71 de la Constitución Española (CE), según el cual «los diputados y senadores gozan de inviolabilidad por las opiniones manifestadas en el ejercicio de sus funciones». El artículo 10 del Reglamento del Congreso (RC) señala que la inviolabilidad perdura aún después de haber cesado su mandato. La inviolabilidad protege a los parlamentarios por las opiniones manifestadas en el ejercicio de sus cargos. Para el Tribunal Constitucional (TC) se protege a los parlamentarios tanto si las opiniones tienen lugar en sede parlamentaria como fuera de ella, pero no ampara las opiniones emitidas en actos no formalmente parlamentarios, es decir, cuando el parlamentario actúa al margen de sus funciones parlamentarias, porque las prerrogativas parlamentarias deben ser interpretadas restrictivamente (STC 51/1985). Las SSTC 243/1988 y 9/1990 son algo más precisas y señalan que por opiniones manifestadas en el ejercicio de sus funciones hay que entender aquellas que se realicen en actos parlamentarios y en el seno de cualquiera de las articulaciones de las Cortes Generales y, por excepción, los actos exteriores a la vida de la Cámara que sean reproducción de un acto parlamentario. La tutela de la inviolabilidad se extiende a los siguientes actos parlamentarios:

• Cualquier clase de manifestación vertida en el Pleno de la Cámara o en las comisiones, tales como preguntas, interpelaciones, enmiendas, ruegos, dictámenes, proposiciones de ley, etc.
• El voto.
• La participación en las Comisiones de investigación.
• Las publicaciones oficiales de las Cámaras, así como las reproducciones de la prensa.
• La posible revelación de secretos de Estado.

Inmunidad Parlamentaria

La inmunidad, por su parte, se puede definir como una prerrogativa cuya finalidad es proteger la libertad personal de los diputados y senadores contra aquellos procesos judiciales y detenciones que puedan desembocar en una privación de libertad. Es decir, mientras que la inviolabilidad ampara la libre formación de la voluntad del parlamentario, la inmunidad tutela la composición y el funcionamiento de las Cámaras. Esto es, la amenaza frente a la que protege la inmunidad es de tipo político y consiste en evitar que la vía penal sea utilizada con la intención de alterar el funcionamiento de las Cámaras o la composición derivada de la voluntad popular. Se reconoce en el artículo 71.2 de la CE: «durante el período de su mandato, los diputados y senadores gozarán asimismo de inmunidad y sólo podrán ser detenidos en caso de flagrante delito. No podrán ser inculpados ni procesados sin la previa autorización de la Cámara respectiva». Se reconoce igualmente en el artículo 11 del RC y en el 22.1 del Reglamento del Senado (RS). A tenor de la inmunidad, queda prohibida cualquier modalidad de detención, con la excepción del flagrante delito (la detención se produce en el momento de la comisión del delito). Queda prohibida también la iniciación de cualquier procedimiento penal sin la previa autorización de la Cámara, en forma de suplicatorio. En todo caso, el ámbito material de la inmunidad se circunscribe a los procesos penales, no siendo ampliable a los procesos civiles, tal y como pretendió la Ley de 29 de mayo de 1985 modificando la Ley 5 de mayo de 1982 sobre el honor, la intimidad y la propia imagen, y que fue declarada inconstitucional por el TC en la STC 9/1990.

El Suplicatorio

La inmunidad parlamentaria se concreta en la concesión del suplicatorio. El suplicatorio es la forma que adopta la autorización solicitada por el órgano judicial competente (Sala de lo Penal del Tribunal Supremo) para permitir la acción jurisdiccional contra diputados y senadores por actos que puedan ser constitutivos de delitos. Las Cortes Generales no están obligadas a conceder un suplicatorio en todos los supuestos en que se solicite, pues en este caso carecería de sentido la institución de la inmunidad. La negativa a conceder un suplicatorio no contradice el artículo 24.1 de la CE. Del artículo 24 derivan distintas acciones procesales en función del cumplimiento de los requisitos que las normas establezcan y, en el caso de los diputados y senadores, uno de los requisitos es, por imperativo constitucional, la concesión del suplicatorio. Será en último caso el TC quien controlará la denegación del suplicatorio, por vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva, cuando existan terceros lesionados. La denegación del suplicatorio será correcta, desde el punto de vista del artículo 24 CE, en el caso en que dicha negativa sea conforme a la finalidad que la inmunidad parlamentaria persigue. Por el contrario, la respuesta negativa a la autorización para procesar será incorrecta, y existirá un abuso de la institución de la inmunidad, cuando ésta se utilice para fines que no le son propios.

Finalidad y Naturaleza del Suplicatorio

La finalidad de la inmunidad es proteger la actividad legislativa de posibles manipulaciones políticas y alteraciones en la normal composición de la Cámara, impidiendo que la vía penal sea utilizada para alterar su estabilidad. Según esto, la posibilidad de denegar o conceder un suplicatorio es un acto de naturaleza política exclusivamente. Las Cámaras no pueden entrar a analizar la posible culpabilidad o inocencia del parlamentario, puesto que las Cámaras no tienen atribuciones judiciales, y pronunciarse sobre esa culpabilidad o inocencia no entra dentro de la esfera de funciones del Parlamento. La denegación o concesión de un suplicatorio se basa en las posibles motivaciones políticas que han dado lugar al mismo y la intención de alterar con ello la composición de la Cámara. Por tanto, el análisis de fondo que llevan a cabo las Cámaras se refiere a si existen maniobras políticas que condicionen la actividad jurisdiccional. El examen de fondo lleva a las Cámaras a justificar su actuación, en caso de negar el suplicatorio, y sobre esa motivación recae el control que realiza el TC, aunque éste ha admitido también las motivaciones implícitas (las que se deducen de las propias circunstancias). La denegación del suplicatorio es de naturaleza perpetua, es decir, sus efectos persisten aunque el parlamentario haya perdido su condición, lo cual es injustificable y parece claramente inconstitucional. Lo que supone es el sobreseimiento libre de la causa que continuará, no obstante, para los demás procesados. El libre sobreseimiento convierte la inmunidad en España no ya en una causa de improcedibilidad, sino de exclusión de la pena, quizá más allá del contenido constitucional de la inmunidad.