T32.A.- CONCEPTO Y SIGNIFICADO
El procedimiento administrativo es el modo de producción de los reglamentos y actos administrativos, y se puede definir como la ordenación formal de un conjunto de operaciones y actos dirigidos a un mismo fin, la elaboración de una disposición general o de una resolución. Los actos de trámite que jalonan el procedimiento gozan de autonomía, pero sólo son recurribles con independencia de la resolución final cuando deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento o causan indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos. En el resto de los casos, la oposición a los actos de trámite podrá ser alegada por los interesados mediante la correspondiente queja para su consideración en la resolución que ponga fin al procedimiento (art.
107. 1 de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común).
La actuación de acuerdo con procedimientos formalizados es una exigencia del funcionamiento de toda organización compleja, pues facilita el control de los órganos jerárquicamente superiores sobre los inferiores y obliga a tales órganos a actuar de manera fundamentada y objetiva. En particular, en el ámbito de la
Administración pública con el procedimiento se busca alcanzar los tres objetivos siguientes:
– La pronta y eficaz satisfacción del interés general, es decir, la legalidad, acierto y oportunidad de las disposiciones generales y resoluciones administrativas.
– La garantía de los derechos e intereses de los administrados, pues la existencia de procedimientos formalizados de resolución permite a los interesados hacer valer esos derechos e intereses antes de que se adopten las decisiones. Esto es de gran importancia por las limitaciones que a la garantía jurisdiccional impone el privilegio de autotutela del que goza la
Administración en nuestro Derecho.
– La democratización de la Administración pública, dado que a través del procedimiento los ciudadanos pueden participar en la elaboración de las disposiciones generales y resoluciones administrativas aportando sus sugerencias y puntos de vista. Se trata de una forma de participación directa de los administrados en la Administración.
Asimismo, el procedimiento administrativo es hoy en nuestro país una exigencia constitucional. En este sentido, el art. 105.c) de la Constitución establece que la ley regulará el procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesado.
B.- CLASES DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
–
Procedimiento general y procedimientos especiales
Debido a la gran variedad de actividades que realiza la Administración pública, no existe un único procedimiento administrativo general aplicable en todos los casos. Sin embargo, hay unas disposiciones generales sobre el procedimiento administrativo que constituyen la base común a partir de la cual se desarrollan los procedimientos administrativos concretos o especiales.
Históricamente, España contó con la primera ley general de procedimiento administrativo en el panorama comparado, la Ley Azcárate de 19 de Octubre de 1889, que establecía unas bases generales del procedimiento administrativo que luego tendrían que ser adaptadas por los distintos ministerios a sus peculiaridades mediante los reglamentos reguladores de los procedimientos especiales. A ésta sucedió la Ley del procedimiento administrativo de 17 de Julio de 1958, que dio el paso de unificar la regulación del silencio administrativo y el sistema de recursos, y estableció un procedimiento general tipo de aplicación supletoria con respecto a los procedimientos especiales. En la actualidad, la regulación común o general del procedimiento administrativo está contenida en la Ley 30/1992.
– Procedimientos declarativos, ejecutivos y de simple gestión
Son procedimientos declarativos los que tienen como fin la elaboración de una decisión nueva, y se clasifican, a su vez, según el tipo de decisión que se vaya a adoptar (procedimiento sancionador, procedimiento de revisión de oficio, procedimiento de recurso…). Son procedimientos ejecutivos los que tienen como fin la realización material de una decisión anterior ya definitiva. Por último, son procedimientos de simple gestión los que tienen carácter meramente interno, preparatorio de una decisión ulterior.
– Procedimiento ordinario y procedimiento sumario o de urgencia
Procedimiento ordinario es el que cumple los trámites y los plazos normales previstos para ese tipo de procedimiento; sumario o de urgencia es aquel en el que se simplifican y abrevian trámites y plazos, de acuerdo con lo previsto por la regulación del procedimiento de que se trate, para adoptar la decisión final más rápidamente.
– Procedimientos unilaterales y procedimientos arbitrales
Son procedimientos unilaterales aquellos en los que se enfrenta la
Administración a uno o varios administrados situados en una posición semejante; son procedimientos arbitrales aquellos en los que los administrados se hallan en posiciones contrapuestas entre sí, actuando la Administración no sólo como gestora del interés público, sino también como árbitro entre los particulares.
C.- REGULACIÓN POSITIVA
Según el art. 149.1.18 de la Constitución, es competencia exclusiva de los órganos generales del Estado la regulación de las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y el procedimiento administrativo común. En este título competencial se incluyen, según la sentencia del Tribunal Constitucional 227/1988, las siguientes materias: estructura general del iter procedimental que ha de seguirse para la realización de la actividad jurídica de la Administración; forma de elaboración, requisitos de validez y eficacia, modos de revisión y medios de ejecución de los actos administrativos; garantías generales de los particulares en el seno del procedimiento. Las Comunidades autónomas pueden regular las especialidades organizativas y procedimentales ligadas a las materias de su competencia.
La regulación de las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y el procedimiento administrativo común está recogida en la actualidad en la Ley 30/1992. Sin embargo, esta ley no establece un procedimiento administrativo común único, sino un marco general dentro del cual se pueden desarrollar diversos procedimientos específicos. Además, quedan excluidos de su ámbito los siguientes procedimientos administrativos, a los que sólo se les aplicará supletoriamente:
– Procedimientos en materias tributarias (disposición adicional quinta).
– Impugnación de los actos de la Seguridad Social y Desempleo, así como su revisión de oficio (disposición adicional sexta, párrafo primero).
– Actos de gestión recaudatoria de la Seguridad Social (disposición adicional sexta, párrafo segundo).
– Procedimiento sancionador por infracciones en el orden social y para la extensión de actas de liquidación de cuotas de la Seguridad Social (disposición adicional séptima).
– Procedimientos disciplinarios respecto del personal al servicio de las
Administraciones públicas y de quienes estén vinculados a ellas por una relación contractual (disposición adicional octava).
–
Procedimientos administrativos para la imposición de sanciones por infracciones en materia de tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial (disposición adicional octava bis).
– Procedimientos regulados en la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de Enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social (disposición adicional decimonovena).
Desde el punto de vista subjetivo, la regulación de la Ley 30/1992 se aplica a todas las Administraciones públicas territoriales, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades autónomas. Según el art. 2.2 de la Ley, las entidades de Derecho público con personalidad jurídica propia se sujetarán a ella cuando ejerzan potestades administrativas, sometiéndose en el resto de su actividad a lo que dispongan las normas que las creen; en realidad, estos entes, debido a que su forma de personificación es de carácter jurídico-público, tendrán que formar su voluntad siguiendo en todo caso procedimientos administrativos regidos por la Ley 30/1992. Lo mismo ocurre con las Corporaciones de Derecho público representativas de intereses económicos y profesionales, a pesar de que la disposición transitoria primera de la Ley 30/1992 señale que la misma sólo se les aplicará en tanto no se complete su legislación específica.
D.- PRINCIPIOS GENERALES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
– Carácter contradictorio
Es la posibilidad de que a lo largo del procedimiento se hagan valer todos los intereses en juego y de que éstos sean adecuadamente ponderados con participación de los interesados antes de la adopción de la decisión definitiva. Y todo ello con igualdad de oportunidades para los interesados.
– Economía procesal
Es la aplicación del principio constitucional de eficacia de la Administración (art. 103.1 de la Constitución) al ámbito del procedimiento administrativo. Presenta dos grandes vertientes:
– Eficiencia, es decir, economía de medios.
– Celeridad, que se manifiesta en diversas técnicas procedimentales: acumulación de trámites en un solo acto si no son sucesivos (art. 75.1 de la
Ley 30/1992), acumulación de los procedimientos relacionados entre sí, limitación de los efectos invalidantes de los vicios de forma (art. 63.2), conservación de actos y trámites en los casos de anulación (art. 66), y conversión y convalidación de actos inválidos (arts. 65 y 67).
– In dubio pro actione (es decir, en caso de duda, en favor de la acción) y antiformalismo.
Implica que las normas de procedimiento deben ser interpretadas en el sentido más favorable para llegar a una resolución sobre el fondo del asunto. De esta manera, los requisitos formales en el procedimiento se reducirán al mínimo posible y se permitirá la subsanación de defectos y errores.
Cuando en cualquier momento se considere que alguno de los actos de los interesados no reúne los requisitos necesarios, la Administración lo pondrá en conocimiento de su autor, concediéndole un plazo de diez días para cumplimentarlo.
En estos casos, las actuaciones de los interesados se admitirán aunque se produzcan fuera de plazo, siempre que se realicen antes o dentro del día en que se notifique la resolución en la que se tenga por transcurrido el plazo (art. 76 de la Ley 30/1992).
– Oficialidad
En virtud de este principio, el procedimiento es impulsado de oficio por la propia Administración en todas sus fases y trámites (art. 74.1 de la Ley 30/1992). La Administración está obligada a desarrollar toda la actividad necesaria para llegar a una decisión final sobre el fondo del asunto, sin necesidad de que el interesado tenga que impulsar esa actividad.
– Legitimación
Para promover la iniciación de un procedimiento administrativo o participar en uno ya iniciado es necesario alegar una relación especial con el objeto del mismo, salvo en los supuestos en que la ley reconoce a los ciudadanos la llamada acción popular. Esa relación especial con el objeto del procedimiento consistirá en la titularidad de un derecho subjetivo o de un interés legítimo, individual o colectivo, que se pueda ver afectado por la resolución del procedimiento.
– Imparcialidad
Es una manifestación del principio constitucional de objetividad de la
Administración (art. 103.1) desde el punto de vista de la autoridad o funcionario que interviene en un procedimiento administrativo.
Para garantizar su respeto, el art. 28 de la Ley 30/1992 prevé una serie de
causas de abstención y recusación de las autoridades y funcionarios: tener interés personal en el asunto o en otro cuya resolución pueda influir en la de aquél, ser administrador de sociedad o entidad interesada, tener cuestión litigiosa pendiente con algún interesado, tener parentesco de consanguinidad dentro del cuarto grado (hasta primos hermanos) o de afinidad dentro del segundo (hasta cuñados) con algún interesado, tener amistad íntima o enemistad manifiesta con algún interesado, haber intervenido como perito o como testigo en el procedimiento, tener relación de servicio con algún interesado, o haberle prestado en los dos últimos años servicios profesionales.
– La abstención es un deber de la autoridad o funcionario en que concurre alguna de esas causas. Sin embargo, si la autoridad o funcionario interviene igualmente en el asunto de que se trate, por ese solo hecho no se anulará la resolución que ponga fin al procedimiento, sin perjuicio de que esa intervención pueda ser indicio de delito o de desviación de poder.
– La recusación, en cambio, la ha de solicitar por escrito el interesado, resolviendo el órgano superior jerárquico (art. 29 de la Ley 30/1992). En relación con la misma, hay que hacer notar que los administrados tienen derecho a identificar a las autoridades y al personal al servicio de las Administraciones públicas bajo cuya responsabilidad se tramitan los procedimientos (art. 35.b) de la Ley 30/1992).
– Publicidad o transparencia
Incluye el derecho a conocer el estado de tramitación de los procedimientos
en los que se tenga la condición de interesado y a obtener copias de los documentos contenidos en ellos (art. 35.a) de la Ley 30/1992), el ya mencionado derecho de identificación de las autoridades y el personal administrativo bajo cuya responsabilidad se tramiten los procedimientos, el derecho de información de los requisitos de las solicitudes que se quieran presentar (art. 35.g) de la Ley 30/1992) y el deber de la Administración de notificar o publicar, según los casos, las resoluciones y actos de trámite que afecten a los derechos e intereses de los administrados.
– Gratuidad
La participación en los procedimientos administrativos es gratuita, salvo cuando se hayan establecido tasas por la prestación de servicios o actividades que beneficien de modo particular a un sujeto concreto. Asimismo, el administrado deberá abonar los gastos de la práctica de las pruebas propuestas por él.
E.- LOS INTERESADOS EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
a.- Concepto y clases de interesados
Los interesados son los particulares que asumen un papel protagonista en el procedimiento administrativo. Conforme al art. 31 de la Ley 30/1992, se pueden distinguir las siguientes clases de interesados:
– Personas que promuevan el procedimiento como titulares de derechos subjetivos o intereses legítimos, individuales o colectivos. Se trata de interesados necesarios, de los que no se puede prescindir en ningún caso.
– Personas cuyos derechos subjetivos puedan resultar afectados por la decisión que se adopte en el procedimiento. Como en el caso anterior, también nos hallamos ante interesados necesarios; la Administración tiene el deber de llamarlos al procedimiento si no se personan espontáneamente.
– Personas cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la decisión que se adopte en el procedimiento. A diferencia de los dos supuestos anteriores, para que sean considerados interesados se tienen que personar en el procedimiento antes de que recaiga la resolución final.
A estos efectos se entiende por derecho subjetivo toda pretensión frente a la
Administración que tenga alguno de los siguientes contenidos: una prestación patrimonial, el respeto de un derecho real, cualquier ventaja que derive de una situación jurídica favorable creada por un acto administrativo previo, o el respeto de una situación de libertad individual formalmente definida como tal por el Ordenamiento jurídico. El interés legítimo, por su parte, se dará cuando de la resolución del procedimiento se pueda derivar cualquier tipo de beneficio distinto de los anteriores o un perjuicio para el particular que promueve el procedimiento o pretende participar en él.
Finalmente, de acuerdo con el art. 34 de la Ley 30/1992, se comunicará la tramitación de los procedimientos a los que no se haya dado publicidad en forma legal a los titulares de los derechos subjetivos e intereses legítimos y directos que puedan resultar afectados por la resolución, siempre que su identificación se deduzca de los datos que consten en el propio expediente. Todos los interesados que conozcan datos para identificar a otros interesados tienen el deber de comunicárselos a la Administración (art. 39.2 de la Ley 30/1992).
b.- Capacidad y representación de los interesados
Tienen capacidad de obrar ante las Administraciones públicas y, por tanto, para ser interesado, además de los mayores de edad no incapacitados judicialmente y las personas jurídicas legalmente constituidas o reconocidas, los menores de edad en lo que se refiere al ejercicio y defensa de los derechos e intereses que el Ordenamiento les permite hacer valer por sí mismos (art. 30 de la Ley 30/1992).
En cuanto a la representación de los interesados, el art. 32 de la Ley 30/1992 permite que todas las personas con capacidad de obrar puedan actuar por medio de representante y ser representantes de otros sujetos. Todos los trámites se entenderán con el representante, salvo manifestación expresa en contra del interesado. La representación se presume para los actos y gestiones de mero trámite; en cambio, para formular solicitudes, entablar recursos, desistir de acciones y renunciar a derechos en nombre de otra persona, la representación se deberá acreditar por cualquier medio válido en derecho que deje constancia fidedigna (poder notarial, por ejemplo), o mediante declaración en comparecencia personal del interesado. Por último, la falta o insuficiente acreditación de la representación no impedirá que se tenga por realizado el trámite de que se trate, siempre que se subsane el defecto en un plazo de diez días o superior, si las circunstancias del caso lo requieren.
c.- La lengua en el procedimiento administrativo
Hay que distinguir los siguientes supuestos, conforme al art. 36 de la Ley
30/1992:
– Procedimientos ante la Administración general del Estado
En principio, se tramitarán en castellano, pero los ciudadanos se pueden dirigir a los órganos administrativos con sede en el territorio de las
Comunidades autónomas con más de una lengua oficial en cualquiera de ellas, y entonces se usará esa lengua en el procedimiento. Si los interesados son varios y discrepan sobre la lengua que se deba utilizar, prevalece el castellano, salvo en los documentos y testimonios que requieran aquéllos, que se le expedirán a cada persona en la lengua oficial que haya elegido.
– Procedimientos ante las Administraciones de las Comunidades autónomas y de los entes locales
Se aplicará lo que disponga la legislación autonómica, que deberá respetar en todo caso el derecho de los ciudadanos a usar cualquiera de las lenguas oficiales en las Comunidades autónomas con más de una lengua oficial y a recibir los documentos a ellos dirigidos en la lengua oficial que soliciten expresamente.
En cualquier caso, todos los documentos no redactados en castellano que
vayan a surtir efectos fuera del territorio de la Comunidad autónoma de que se trate deberán ser traducidos por la propia Administración actuante al castellano, salvo que se dirijan al territorio de una Comunidad autónoma con lengua cooficial coincidente.
F.- EL CÓMPUTO DE LOS PLAZOS EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
– Cómputo de plazos
Los plazos frente a los administrados se cuentan siempre a partir del día siguiente al de la notificación o publicación del acto que abre el plazo, o del siguiente a la estimación o desestimación por silencio.
– Si los plazos están establecidos en días, se entiende que se hace referencia a días hábiles, excluyéndose los domingos y festivos. Cuando los días son naturales, debe hacerse constar en las correspondientes notificaciones. Sólo por norma con rango de ley o norma de Derecho de la Unión Europea se puede establecer otra cosa (art. 48.1 de la Ley 30/1992).
– Si los plazos están establecidos en meses o años, el cómputo se hace de fecha a fecha (art. 5.1 C.c.). Cuando el plazo se inicia el último día de un mes y ese día no existe en el mes de vencimiento, se entiende que el plazo expira el último día del mes (art. 48.2 de la Ley 30/1992). De la misma manera, si el último día de un plazo es inhábil, se entiende prorrogado al primer día hábil siguiente (art. 48.3).
– Si un día es hábil en el municipio o Comunidad autónoma de residencia del interesado e inhábil en el de la sede del órgano administrativo, o a la inversa, se entiende inhábil en todo caso (art. 48.5 de la Ley 30/1992).
– Ampliación de plazos
La Administración, salvo precepto en contrario, puede conceder de oficio o a petición del interesado una ampliación de los plazos establecidos que no exceda de la mitad de los mismos, si las circunstancias lo aconsejan y con ello no se perjudican los derechos de terceros. El acuerdo de ampliación debe ser notificado a los interesados (art. 49.1 de la Ley 30/1992). Además, el plazo para resolver y notificar puede ser ampliado excepcionalmente por un periodo no superior al inicialmente previsto, si el número de solicitudes presentadas o de personas afectadas hace previsible que no se podrá resolver en plazo y se agotan todos los medios a disposición posibles (art. 42.6).
– Reducción de plazos
Cuando razones de interés público lo aconsejen, la Administración podrá acordar de oficio o a petición del interesado la aplicación de la tramitación de urgencia, por la cual los plazos establecidos se reducen a la mitad, salvo los previstos para la presentación de solicitudes y recursos (art. 50.1 de la Ley 30/1992).
El procedimiento administrativo es el modo de producción de los reglamentos y actos administrativos, y se puede definir como la ordenación formal de un conjunto de operaciones y actos dirigidos a un mismo fin, la elaboración de una disposición general o de una resolución. Los actos de trámite que jalonan el procedimiento gozan de autonomía, pero sólo son recurribles con independencia de la resolución final cuando deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento o causan indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos. En el resto de los casos, la oposición a los actos de trámite podrá ser alegada por los interesados mediante la correspondiente queja para su consideración en la resolución que ponga fin al procedimiento (art.
107. 1 de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común).
La actuación de acuerdo con procedimientos formalizados es una exigencia del funcionamiento de toda organización compleja, pues facilita el control de los órganos jerárquicamente superiores sobre los inferiores y obliga a tales órganos a actuar de manera fundamentada y objetiva. En particular, en el ámbito de la
Administración pública con el procedimiento se busca alcanzar los tres objetivos siguientes:
– La pronta y eficaz satisfacción del interés general, es decir, la legalidad, acierto y oportunidad de las disposiciones generales y resoluciones administrativas.
– La garantía de los derechos e intereses de los administrados, pues la existencia de procedimientos formalizados de resolución permite a los interesados hacer valer esos derechos e intereses antes de que se adopten las decisiones. Esto es de gran importancia por las limitaciones que a la garantía jurisdiccional impone el privilegio de autotutela del que goza la
Administración en nuestro Derecho.
– La democratización de la Administración pública, dado que a través del procedimiento los ciudadanos pueden participar en la elaboración de las disposiciones generales y resoluciones administrativas aportando sus sugerencias y puntos de vista. Se trata de una forma de participación directa de los administrados en la Administración.
Asimismo, el procedimiento administrativo es hoy en nuestro país una exigencia constitucional. En este sentido, el art. 105.c) de la Constitución establece que la ley regulará el procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesado.
B.- CLASES DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
–
Procedimiento general y procedimientos especiales
Debido a la gran variedad de actividades que realiza la Administración pública, no existe un único procedimiento administrativo general aplicable en todos los casos. Sin embargo, hay unas disposiciones generales sobre el procedimiento administrativo que constituyen la base común a partir de la cual se desarrollan los procedimientos administrativos concretos o especiales.
Históricamente, España contó con la primera ley general de procedimiento administrativo en el panorama comparado, la Ley Azcárate de 19 de Octubre de 1889, que establecía unas bases generales del procedimiento administrativo que luego tendrían que ser adaptadas por los distintos ministerios a sus peculiaridades mediante los reglamentos reguladores de los procedimientos especiales. A ésta sucedió la Ley del procedimiento administrativo de 17 de Julio de 1958, que dio el paso de unificar la regulación del silencio administrativo y el sistema de recursos, y estableció un procedimiento general tipo de aplicación supletoria con respecto a los procedimientos especiales. En la actualidad, la regulación común o general del procedimiento administrativo está contenida en la Ley 30/1992.
– Procedimientos declarativos, ejecutivos y de simple gestión
Son procedimientos declarativos los que tienen como fin la elaboración de una decisión nueva, y se clasifican, a su vez, según el tipo de decisión que se vaya a adoptar (procedimiento sancionador, procedimiento de revisión de oficio, procedimiento de recurso…). Son procedimientos ejecutivos los que tienen como fin la realización material de una decisión anterior ya definitiva. Por último, son procedimientos de simple gestión los que tienen carácter meramente interno, preparatorio de una decisión ulterior.
– Procedimiento ordinario y procedimiento sumario o de urgencia
Procedimiento ordinario es el que cumple los trámites y los plazos normales previstos para ese tipo de procedimiento; sumario o de urgencia es aquel en el que se simplifican y abrevian trámites y plazos, de acuerdo con lo previsto por la regulación del procedimiento de que se trate, para adoptar la decisión final más rápidamente.
– Procedimientos unilaterales y procedimientos arbitrales
Son procedimientos unilaterales aquellos en los que se enfrenta la
Administración a uno o varios administrados situados en una posición semejante; son procedimientos arbitrales aquellos en los que los administrados se hallan en posiciones contrapuestas entre sí, actuando la Administración no sólo como gestora del interés público, sino también como árbitro entre los particulares.
C.- REGULACIÓN POSITIVA
Según el art. 149.1.18 de la Constitución, es competencia exclusiva de los órganos generales del Estado la regulación de las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y el procedimiento administrativo común. En este título competencial se incluyen, según la sentencia del Tribunal Constitucional 227/1988, las siguientes materias: estructura general del iter procedimental que ha de seguirse para la realización de la actividad jurídica de la Administración; forma de elaboración, requisitos de validez y eficacia, modos de revisión y medios de ejecución de los actos administrativos; garantías generales de los particulares en el seno del procedimiento. Las Comunidades autónomas pueden regular las especialidades organizativas y procedimentales ligadas a las materias de su competencia.
La regulación de las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y el procedimiento administrativo común está recogida en la actualidad en la Ley 30/1992. Sin embargo, esta ley no establece un procedimiento administrativo común único, sino un marco general dentro del cual se pueden desarrollar diversos procedimientos específicos. Además, quedan excluidos de su ámbito los siguientes procedimientos administrativos, a los que sólo se les aplicará supletoriamente:
– Procedimientos en materias tributarias (disposición adicional quinta).
– Impugnación de los actos de la Seguridad Social y Desempleo, así como su revisión de oficio (disposición adicional sexta, párrafo primero).
– Actos de gestión recaudatoria de la Seguridad Social (disposición adicional sexta, párrafo segundo).
– Procedimiento sancionador por infracciones en el orden social y para la extensión de actas de liquidación de cuotas de la Seguridad Social (disposición adicional séptima).
– Procedimientos disciplinarios respecto del personal al servicio de las
Administraciones públicas y de quienes estén vinculados a ellas por una relación contractual (disposición adicional octava).
–
Procedimientos administrativos para la imposición de sanciones por infracciones en materia de tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial (disposición adicional octava bis).
– Procedimientos regulados en la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de Enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social (disposición adicional decimonovena).
Desde el punto de vista subjetivo, la regulación de la Ley 30/1992 se aplica a todas las Administraciones públicas territoriales, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades autónomas. Según el art. 2.2 de la Ley, las entidades de Derecho público con personalidad jurídica propia se sujetarán a ella cuando ejerzan potestades administrativas, sometiéndose en el resto de su actividad a lo que dispongan las normas que las creen; en realidad, estos entes, debido a que su forma de personificación es de carácter jurídico-público, tendrán que formar su voluntad siguiendo en todo caso procedimientos administrativos regidos por la Ley 30/1992. Lo mismo ocurre con las Corporaciones de Derecho público representativas de intereses económicos y profesionales, a pesar de que la disposición transitoria primera de la Ley 30/1992 señale que la misma sólo se les aplicará en tanto no se complete su legislación específica.
D.- PRINCIPIOS GENERALES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
– Carácter contradictorio
Es la posibilidad de que a lo largo del procedimiento se hagan valer todos los intereses en juego y de que éstos sean adecuadamente ponderados con participación de los interesados antes de la adopción de la decisión definitiva. Y todo ello con igualdad de oportunidades para los interesados.
– Economía procesal
Es la aplicación del principio constitucional de eficacia de la Administración (art. 103.1 de la Constitución) al ámbito del procedimiento administrativo. Presenta dos grandes vertientes:
– Eficiencia, es decir, economía de medios.
– Celeridad, que se manifiesta en diversas técnicas procedimentales: acumulación de trámites en un solo acto si no son sucesivos (art. 75.1 de la
Ley 30/1992), acumulación de los procedimientos relacionados entre sí, limitación de los efectos invalidantes de los vicios de forma (art. 63.2), conservación de actos y trámites en los casos de anulación (art. 66), y conversión y convalidación de actos inválidos (arts. 65 y 67).
– In dubio pro actione (es decir, en caso de duda, en favor de la acción) y antiformalismo.
Implica que las normas de procedimiento deben ser interpretadas en el sentido más favorable para llegar a una resolución sobre el fondo del asunto. De esta manera, los requisitos formales en el procedimiento se reducirán al mínimo posible y se permitirá la subsanación de defectos y errores.
Cuando en cualquier momento se considere que alguno de los actos de los interesados no reúne los requisitos necesarios, la Administración lo pondrá en conocimiento de su autor, concediéndole un plazo de diez días para cumplimentarlo.
En estos casos, las actuaciones de los interesados se admitirán aunque se produzcan fuera de plazo, siempre que se realicen antes o dentro del día en que se notifique la resolución en la que se tenga por transcurrido el plazo (art. 76 de la Ley 30/1992).
– Oficialidad
En virtud de este principio, el procedimiento es impulsado de oficio por la propia Administración en todas sus fases y trámites (art. 74.1 de la Ley 30/1992). La Administración está obligada a desarrollar toda la actividad necesaria para llegar a una decisión final sobre el fondo del asunto, sin necesidad de que el interesado tenga que impulsar esa actividad.
– Legitimación
Para promover la iniciación de un procedimiento administrativo o participar en uno ya iniciado es necesario alegar una relación especial con el objeto del mismo, salvo en los supuestos en que la ley reconoce a los ciudadanos la llamada acción popular. Esa relación especial con el objeto del procedimiento consistirá en la titularidad de un derecho subjetivo o de un interés legítimo, individual o colectivo, que se pueda ver afectado por la resolución del procedimiento.
– Imparcialidad
Es una manifestación del principio constitucional de objetividad de la
Administración (art. 103.1) desde el punto de vista de la autoridad o funcionario que interviene en un procedimiento administrativo.
Para garantizar su respeto, el art. 28 de la Ley 30/1992 prevé una serie de
causas de abstención y recusación de las autoridades y funcionarios: tener interés personal en el asunto o en otro cuya resolución pueda influir en la de aquél, ser administrador de sociedad o entidad interesada, tener cuestión litigiosa pendiente con algún interesado, tener parentesco de consanguinidad dentro del cuarto grado (hasta primos hermanos) o de afinidad dentro del segundo (hasta cuñados) con algún interesado, tener amistad íntima o enemistad manifiesta con algún interesado, haber intervenido como perito o como testigo en el procedimiento, tener relación de servicio con algún interesado, o haberle prestado en los dos últimos años servicios profesionales.
– La abstención es un deber de la autoridad o funcionario en que concurre alguna de esas causas. Sin embargo, si la autoridad o funcionario interviene igualmente en el asunto de que se trate, por ese solo hecho no se anulará la resolución que ponga fin al procedimiento, sin perjuicio de que esa intervención pueda ser indicio de delito o de desviación de poder.
– La recusación, en cambio, la ha de solicitar por escrito el interesado, resolviendo el órgano superior jerárquico (art. 29 de la Ley 30/1992). En relación con la misma, hay que hacer notar que los administrados tienen derecho a identificar a las autoridades y al personal al servicio de las Administraciones públicas bajo cuya responsabilidad se tramitan los procedimientos (art. 35.b) de la Ley 30/1992).
– Publicidad o transparencia
Incluye el derecho a conocer el estado de tramitación de los procedimientos
en los que se tenga la condición de interesado y a obtener copias de los documentos contenidos en ellos (art. 35.a) de la Ley 30/1992), el ya mencionado derecho de identificación de las autoridades y el personal administrativo bajo cuya responsabilidad se tramiten los procedimientos, el derecho de información de los requisitos de las solicitudes que se quieran presentar (art. 35.g) de la Ley 30/1992) y el deber de la Administración de notificar o publicar, según los casos, las resoluciones y actos de trámite que afecten a los derechos e intereses de los administrados.
– Gratuidad
La participación en los procedimientos administrativos es gratuita, salvo cuando se hayan establecido tasas por la prestación de servicios o actividades que beneficien de modo particular a un sujeto concreto. Asimismo, el administrado deberá abonar los gastos de la práctica de las pruebas propuestas por él.
E.- LOS INTERESADOS EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
a.- Concepto y clases de interesados
Los interesados son los particulares que asumen un papel protagonista en el procedimiento administrativo. Conforme al art. 31 de la Ley 30/1992, se pueden distinguir las siguientes clases de interesados:
– Personas que promuevan el procedimiento como titulares de derechos subjetivos o intereses legítimos, individuales o colectivos. Se trata de interesados necesarios, de los que no se puede prescindir en ningún caso.
– Personas cuyos derechos subjetivos puedan resultar afectados por la decisión que se adopte en el procedimiento. Como en el caso anterior, también nos hallamos ante interesados necesarios; la Administración tiene el deber de llamarlos al procedimiento si no se personan espontáneamente.
– Personas cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la decisión que se adopte en el procedimiento. A diferencia de los dos supuestos anteriores, para que sean considerados interesados se tienen que personar en el procedimiento antes de que recaiga la resolución final.
A estos efectos se entiende por derecho subjetivo toda pretensión frente a la
Administración que tenga alguno de los siguientes contenidos: una prestación patrimonial, el respeto de un derecho real, cualquier ventaja que derive de una situación jurídica favorable creada por un acto administrativo previo, o el respeto de una situación de libertad individual formalmente definida como tal por el Ordenamiento jurídico. El interés legítimo, por su parte, se dará cuando de la resolución del procedimiento se pueda derivar cualquier tipo de beneficio distinto de los anteriores o un perjuicio para el particular que promueve el procedimiento o pretende participar en él.
Finalmente, de acuerdo con el art. 34 de la Ley 30/1992, se comunicará la tramitación de los procedimientos a los que no se haya dado publicidad en forma legal a los titulares de los derechos subjetivos e intereses legítimos y directos que puedan resultar afectados por la resolución, siempre que su identificación se deduzca de los datos que consten en el propio expediente. Todos los interesados que conozcan datos para identificar a otros interesados tienen el deber de comunicárselos a la Administración (art. 39.2 de la Ley 30/1992).
b.- Capacidad y representación de los interesados
Tienen capacidad de obrar ante las Administraciones públicas y, por tanto, para ser interesado, además de los mayores de edad no incapacitados judicialmente y las personas jurídicas legalmente constituidas o reconocidas, los menores de edad en lo que se refiere al ejercicio y defensa de los derechos e intereses que el Ordenamiento les permite hacer valer por sí mismos (art. 30 de la Ley 30/1992).
En cuanto a la representación de los interesados, el art. 32 de la Ley 30/1992 permite que todas las personas con capacidad de obrar puedan actuar por medio de representante y ser representantes de otros sujetos. Todos los trámites se entenderán con el representante, salvo manifestación expresa en contra del interesado. La representación se presume para los actos y gestiones de mero trámite; en cambio, para formular solicitudes, entablar recursos, desistir de acciones y renunciar a derechos en nombre de otra persona, la representación se deberá acreditar por cualquier medio válido en derecho que deje constancia fidedigna (poder notarial, por ejemplo), o mediante declaración en comparecencia personal del interesado. Por último, la falta o insuficiente acreditación de la representación no impedirá que se tenga por realizado el trámite de que se trate, siempre que se subsane el defecto en un plazo de diez días o superior, si las circunstancias del caso lo requieren.
c.- La lengua en el procedimiento administrativo
Hay que distinguir los siguientes supuestos, conforme al art. 36 de la Ley
30/1992:
– Procedimientos ante la Administración general del Estado
En principio, se tramitarán en castellano, pero los ciudadanos se pueden dirigir a los órganos administrativos con sede en el territorio de las
Comunidades autónomas con más de una lengua oficial en cualquiera de ellas, y entonces se usará esa lengua en el procedimiento. Si los interesados son varios y discrepan sobre la lengua que se deba utilizar, prevalece el castellano, salvo en los documentos y testimonios que requieran aquéllos, que se le expedirán a cada persona en la lengua oficial que haya elegido.
– Procedimientos ante las Administraciones de las Comunidades autónomas y de los entes locales
Se aplicará lo que disponga la legislación autonómica, que deberá respetar en todo caso el derecho de los ciudadanos a usar cualquiera de las lenguas oficiales en las Comunidades autónomas con más de una lengua oficial y a recibir los documentos a ellos dirigidos en la lengua oficial que soliciten expresamente.
En cualquier caso, todos los documentos no redactados en castellano que
vayan a surtir efectos fuera del territorio de la Comunidad autónoma de que se trate deberán ser traducidos por la propia Administración actuante al castellano, salvo que se dirijan al territorio de una Comunidad autónoma con lengua cooficial coincidente.
F.- EL CÓMPUTO DE LOS PLAZOS EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
– Cómputo de plazos
Los plazos frente a los administrados se cuentan siempre a partir del día siguiente al de la notificación o publicación del acto que abre el plazo, o del siguiente a la estimación o desestimación por silencio.
– Si los plazos están establecidos en días, se entiende que se hace referencia a días hábiles, excluyéndose los domingos y festivos. Cuando los días son naturales, debe hacerse constar en las correspondientes notificaciones. Sólo por norma con rango de ley o norma de Derecho de la Unión Europea se puede establecer otra cosa (art. 48.1 de la Ley 30/1992).
– Si los plazos están establecidos en meses o años, el cómputo se hace de fecha a fecha (art. 5.1 C.c.). Cuando el plazo se inicia el último día de un mes y ese día no existe en el mes de vencimiento, se entiende que el plazo expira el último día del mes (art. 48.2 de la Ley 30/1992). De la misma manera, si el último día de un plazo es inhábil, se entiende prorrogado al primer día hábil siguiente (art. 48.3).
– Si un día es hábil en el municipio o Comunidad autónoma de residencia del interesado e inhábil en el de la sede del órgano administrativo, o a la inversa, se entiende inhábil en todo caso (art. 48.5 de la Ley 30/1992).
– Ampliación de plazos
La Administración, salvo precepto en contrario, puede conceder de oficio o a petición del interesado una ampliación de los plazos establecidos que no exceda de la mitad de los mismos, si las circunstancias lo aconsejan y con ello no se perjudican los derechos de terceros. El acuerdo de ampliación debe ser notificado a los interesados (art. 49.1 de la Ley 30/1992). Además, el plazo para resolver y notificar puede ser ampliado excepcionalmente por un periodo no superior al inicialmente previsto, si el número de solicitudes presentadas o de personas afectadas hace previsible que no se podrá resolver en plazo y se agotan todos los medios a disposición posibles (art. 42.6).
– Reducción de plazos
Cuando razones de interés público lo aconsejen, la Administración podrá acordar de oficio o a petición del interesado la aplicación de la tramitación de urgencia, por la cual los plazos establecidos se reducen a la mitad, salvo los previstos para la presentación de solicitudes y recursos (art. 50.1 de la Ley 30/1992).