Principio de Legalidad en la Administración Pública

El principio de legalidad es fundamental en el Derecho Administrativo, y se manifiesta especialmente en la relación entre el Estado de Derecho y la Administración Pública. Este principio exige el sometimiento de la Administración a la legalidad, su residenciabilidad y su responsabilidad patrimonial ante los ciudadanos.

La Constitución Española (CE) recoge este principio, mostrando la exigencia constitucional de sujeción del Gobierno y del resto de poderes públicos al ordenamiento jurídico (art. 9.1 CE) y garantizando explícitamente el principio de legalidad (art. 9.3 CE).

Preceptos Clave

• Artículo 97 CE: El Gobierno ejerce la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes.
• Artículo 103 CE: La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa con sometimiento pleno a la ley y al Derecho.
• Artículo 40 de la Ley de Procedimiento Administrativo: El contenido de los actos de la Administración se ajustará a lo dispuesto en el ordenamiento jurídico.
• Artículo 83 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado: Se estimará el recurso contencioso-administrativo cuando el acto o la disposición incurriera en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder.

Versiones del Principio de Legalidad

Existen dos interpretaciones principales del principio de legalidad:

• Versión Negativa: La ley actúa como un límite que la Administración no puede traspasar, pero dentro del cual goza de libertad. Se entiende que a la Administración le está permitido todo lo que no está expresamente prohibido.
• Versión Positiva: La ley es la base habilitante de la actuación administrativa, que no puede producirse válidamente sin ella. La Administración debe actuar de conformidad con la ley, y se prohíbe lo que no está expresamente permitido.

En el régimen parlamentario, la soberanía reside en el pueblo, y no hay poder superior a la ley. No existe una reserva total legal en el sentido de que la ley lo puede todo.

Manifestaciones del Principio de Legalidad en el Ordenamiento Español

El principio de legalidad tiene dos manifestaciones principales en el ordenamiento jurídico español:

1. Sujeción de la Administración a la Ley

La doctrina ha propuesto diferentes interpretaciones sobre el grado de sometimiento de la Administración a la ley:

• Reserva Total (García de Enterría): La Administración necesita habilitación legal para actuar válidamente. Rige el principio de legalidad en su versión positiva. El respeto de la Administración a la ley se entiende no como no contradicción, sino como conformidad o habilitación previa.
• Reserva Específica (Ignacio de Otto): La Administración puede actuar libremente a menos que exista una reserva constitucional a favor del legislador, siempre respetando la jerarquía normativa (sin contradecir la ley y a expensas de lo que una ley posterior pueda establecer).
• Cobertura Legal en Actuación Ablatoria (Santa María Pastor): La Administración necesita cobertura legal en su actuación ablatoria (limitadora o supresora de situaciones jurídicas subjetivas favorables). La ley habilitante debe establecer la competencia, el procedimiento y los criterios sustantivos.

2. Sujeción de la Administración al Reglamento

El artículo 30 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado establece que las disposiciones singulares no pueden vulnerar una disposición general, aunque tengan un valor igual o superior. La Administración puede derogar el reglamento, pero mientras esté en vigor, está ligada a él (principio de inderogabilidad singular de los reglamentos).

Control Judicial de la Actividad Administrativa (Residenciabilidad Judicial)

El principio de residenciabilidad judicial implica la controlabilidad de la actividad administrativa por los jueces. Los ciudadanos disponen de recursos jurisdiccionales para exigir la sujeción de la Administración a la ley. Este control es total, abarcando tanto la actuación normativa general (control de reglamentos) como la actuación singular (control de actos).

El control universal de la actuación de la Administración se consagra en la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 27 de diciembre de 1956.

Implicaciones del Control Universal

• A) Inexistencia de Actos Políticos Exentos de Control: Todos los actos de la Administración están sujetos a control judicial (art. 103 y 24 CE).
• B) Imposibilidad de Exclusión Legal del Control Jurisdiccional: Ninguna ley puede excluir del control jurisdiccional ningún asunto.
• C) Control de la Adecuación a los Fines: Los Tribunales verifican el sometimiento de la Administración a los fines que la justifican, controlando la desviación de poder.
• D) Garantías del Artículo 24 CE en los Procesos Contencioso-Administrativos: Derecho a una decisión sobre el fondo, a un proceso regular, prohibición de indefensión, contradicción procesal y proceso sin dilaciones indebidas.

Privilegios de la Administración

La residenciabilidad judicial no elimina la posición privilegiada de la Administración frente a los particulares:

A) Poder de Autotutela Declarativa

La Administración puede emitir declaraciones que crean o modifican situaciones jurídicas sin intervención judicial (Ley 30/1992, art. 57.1 y 95). Los actos administrativos se presumen válidos y producen efectos desde su fecha, salvo disposición en contrario. La ejecución forzosa de los actos administrativos requiere previo apercibimiento, salvo excepciones (art. 111.2).

B) Privilegios Jurisdiccionales

• 1. Exenciones frente a la Actividad Judicial: Prohibición de interdictos posesorios contra la Administración; atribución a la propia Administración de la ejecución de sentencias judiciales.
• 2. Privilegios Procesales: Carácter revisor del proceso contencioso-administrativo; necesidad de recursos previos ante la Administración; no suspensión de la eficacia de los actos impugnados por la interposición de recursos; cumplimiento previo de la obligación impuesta por la Administración para recurrir; aplicación de la preclusión procesal.