Principios de la Potestad Sancionadora en la Ley 40/2015

Actualmente, los principios de la potestad sancionadora se regulan en el Capítulo III del Título Preliminar de la Ley 40/2015. Se refieren a principios de legalidad, irretroactividad, tipicidad, responsabilidad y proporcionalidad, así como a la prescripción.

Principio de Legalidad

Comenzando por el principio de legalidad (art. 25), la Ley 40/2015 establece que “la potestad sancionadora de las AAPP se ejercerá cuando haya sido expresamente reconocida por una norma con rango de Ley, con aplicación del procedimiento previsto para su ejercicio y de acuerdo con lo establecido en esta Ley y en la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las AAPP y, cuando se trata de Entidades Locales, en el Título XI de la Ley 7/1985”. Además, indica que el ejercicio de dicha potestad corresponde a los órganos administrativos que la tengan expresamente atribuida, por disposición de rango legal.

Se deduce la necesidad de una ley previa, escrita y cierta para el ejercicio de la potestad sancionadora por la Administración, pero el problema se presenta ante la posible o no colaboración del Reglamento en materia sancionadora. Se considera que debe existir una flexibilidad mayor que la existente en Derecho Penal, y SÁNCHEZ MORÓN considera que la ley debe incluir la tipificación de las infracciones y sanciones, sin que el reglamento pueda exceder su función de los tipos contenidos en la ley, y en ningún caso, permitiendo que el reglamento regule infracciones y sanciones no contenidas en la ley.

Existen excepciones a esa regla general, como las escasas normas reglamentarias preconstitucionales, y en las relaciones de especial sujeción. Y también el supuesto especial de las ordenanzas locales, que tipifican infracciones y sanciones, en muchas ocasiones sin una ley específica que les otorgue cobertura. La cobertura genérica se encuentra en el Título XI de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local.

Principio de Irretroactividad

En cuanto al principio de irretroactividad, la aplicación de este principio genérico a la potestad sancionadora implica que serán de aplicación las normas sancionadoras vigentes en el momento de producirse los hechos que constituyan infracción administrativa (art. 26, Ley 40/2015), admitiéndose retroactividad solamente en los supuestos de que las disposiciones sancionadoras favorezcan al infractor.

Principio de Tipicidad

El principio de tipicidad (art. 27) establece que sólo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del Ordenamiento Jurídico previstas como tales por una Ley, y además, solamente por la comisión de una de dichas infracciones se podrán imponer sanciones que han de estar delimitadas por la ley. La jurisprudencia, como indica SÁNCHEZ MORÓN, admite la existencia de conceptos indeterminados en la tipificación de las infracciones o que dicha tipificación no sea totalmente detallada.

Junto a lo anterior, la Ley 40/2015 indica que las infracciones se clasificarán en leves, graves y muy graves, y solamente permite a los reglamentos introducir especificaciones o graduaciones a las infracciones y sanciones establecidas legalmente. Además, prohíbe la aplicación analógica de infracciones y sanciones (art. 27).

Principio de Responsabilidad

Uno de los principios en los que se introducen más novedades respecto a la Ley 30/1992, ahora derogada, es el de responsabilidad. El art. 28.1 de la Ley 40/2015 indica, primero, que los sujetos responsables pueden ser personas físicas y jurídicas, pero también, cuando la Ley les reconozca capacidad jurídica, los grupos de afectados, uniones y entidades sin personalidad jurídica y patrimonios independientes o autónomos. En segundo lugar, indica que tales sujetos sólo podrán ser responsables por los hechos cometidos a título de dolo o culpa, limitando el tipo de responsabilidad necesaria.

No se puede confundir la posibilidad de tipificar como infracción el incumplimiento de la obligación de prevenir la comisión de infracciones administrativas por quienes se hallen sujetos a una relación de dependencia o vinculación, incluso, siendo posible que se prevean supuestos en los que determinadas personas deban responder del pago de las sanciones. Cuando la obligación establecida en la norma corresponda de manera conjunta a varias personas, responderán de manera solidaria, si bien cuando la sanción sea pecuniaria, se individualizará en la resolución atendiendo al grado de participación de cada responsable (art. 28.3).

Por último, indicar que la imposición de la correspondiente sanción es compatible con la exigencia al infractor de la reposición de la situación alterada a su estado originario.

Principio de Proporcionalidad

En cuanto al principio de proporcionalidad, la imposición de sanciones por las AAPP debe guardar la idoneidad, necesidad y adecuación a la gravedad del hecho constitutivo de la infracción. La Ley 40/2015 establece varios criterios de graduación de las sanciones:

• Grado de culpabilidad o existencia de intencionalidad.
• Continuidad en la conducta infractora.
• Naturaleza de los perjuicios causados.
• Reincidencia, por comisión en el término de un año, de una infracción de la misma naturaleza de otra que haya sido declarada firme en vía administrativa.

La Ley 40/2015 establece otros elementos considerados en la imposición de sanciones administrativas:

• Las sanciones administrativas en ningún caso pueden implicar privación de libertad.
• Las sanciones administrativas pecuniarias no pueden articularse de manera que sea más beneficioso para el infractor la comisión de la infracción que el cumplimiento de la norma.
• Cuando así lo justifique la adecuación entre la sanción, la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y las circunstancias concurrentes, se podrá imponer la sanción en el grado inferior.
• Cuando de la comisión de una infracción derive necesariamente la comisión de otra u otras, se podrá imponer únicamente la sanción correspondiente a la infracción más grave.
• Se podrá sancionar como infracción continuada, la comisión de una pluralidad de acciones u omisiones que infrinjan el mismo o semejante precepto administrativo.

Por último, el principio non bis in idem o concurrencia de sanciones, consiste en que la Administración no puede sancionar un comportamiento que ya haya sido objeto de sanción penal o administrativa previa cuando exista identidad de objeto, sujeto y fundamento.

Prescripción

En cuanto a la prescripción, la Ley remite a la legislación específica para fijar los plazos, pero si dicha legislación no indica nada, establece unos plazos supletorios: en cuanto a infracciones, las muy graves prescriben a los tres años, las graves a los dos años y las leves a los seis meses, mientras que las sanciones impuestas prescriben, las muy graves a los tres años, las graves a los dos años, y las leves al año.

Para el cómputo del plazo, en el caso de las infracciones, se comenzará desde el día en que la infracción se hubiera cometido, y si son continuadas, desde el día en que finalizó y se interrumpirán con la apertura de un procedimiento administrativo sancionador.

El plazo de prescripción de las sanciones se inicia el día siguiente a aquel en que sea ejecutable la resolución que impone la sanción o haya transcurrido el plazo para recurrirla. Este plazo se interrumpe por el inicio del procedimiento de ejecución, volviendo a transcurrir dicho plazo si el procedimiento de ejecución se paraliza por más de un mes por causa no imputable al infractor.