Principios de la Potestad Sancionadora en la Ley 40/2015

Actualmente, los principios de la potestad sancionadora se regulan en el Cap. III del Título Preliminar de la Ley 40/2015, refiriéndose a los principios de legalidad, irretroactividad, tipicidad, responsabilidad y proporcionalidad, así como a la prescripción.

Principio de Legalidad

Comenzando por el principio de legalidad (art. 25), la Ley 40/2015 establece que “la potestad sancionadora de las AAPP se ejercerá cuando haya sido expresamente reconocida por una norma con rango de Ley, con aplicación del procedimiento previsto para su ejercicio y de acuerdo con lo establecido en esta Ley y en la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las AAPP y, cuando se trata de Entidades Locales, en el Título XI de la Ley 7/1985”. Además, indica que el ejercicio de dicha potestad corresponde a los órganos administrativos que la tengan expresamente atribuida por disposición de rango legal.

De esto se deduce la necesidad de una ley previa, escrita y cierta para el ejercicio de la potestad sancionadora por la Administración, pero el problema se presenta en la posible o no colaboración del Reglamento en materia sancionadora. Se considera que debe existir una flexibilidad mayor que la existente en Derecho Penal, y SÁNCHEZ MORÓN considera que la ley debe incluir la tipificación de las infracciones y sanciones, sin que el reglamento pueda exceder su función de los tipos contenidos en la ley, y en ningún caso, permitiendo que el reglamento regule infracciones y sanciones no contenidas en la ley.

En todo caso, existen excepciones a esa regla general, como las escasas normas reglamentarias preconstitucionales, y sobre todo, en las relaciones de especial sujeción, donde se permite que la ley remita al reglamento para la entera o casi entera regulación de las infracciones y sanciones. Y también el supuesto especial de las ordenanzas locales, que tipifican infracciones y sanciones, en muchas ocasiones sin una ley específica que les otorgue cobertura. La cobertura genérica a tales infracciones se encuentra en el Título XI de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local.

Principio de Irretroactividad

Siguiendo con el principio de irretroactividad, la aplicación de este principio genérico a la potestad sancionadora implica que serán de aplicación las normas sancionadoras vigentes en el momento de producirse los hechos que constituyan infracción administrativa (art. 26, Ley 40/2015), admitiéndose la retroactividad solamente en los supuestos en que las disposiciones sancionadoras favorezcan al infractor.

Principio de Tipicidad

El principio de tipicidad (art. 27) establece que solo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento jurídico previstas como tales por una Ley, y además, solamente por la comisión de una de dichas infracciones se podrán imponer sanciones que han de estar delimitadas por la ley. La jurisprudencia, como indica SÁNCHEZ MORÓN, admite la existencia de conceptos indeterminados en la tipificación de las infracciones o que dicha tipificación no sea totalmente detallada, por la propia dificultad de tipificar las conductas en caso contrario.

Junto a lo anterior, la Ley 40/2015 indica que las infracciones se clasificarán en leves, graves y muy graves, y solamente permite a los reglamentos introducir especificaciones o graduaciones a las infracciones y sanciones establecidas legalmente. Además, prohíbe la aplicación analógica de infracciones y sanciones (art. 27).

Principio de Responsabilidad

Uno de los principios en los que se introducen más novedades respecto a la Ley 30/1992, ahora derogada, es el de responsabilidad. En este sentido, el art. 28.1 de la Ley 40/2015 indica, primero, que los sujetos responsables pueden ser personas físicas, personas jurídicas, pero también, cuando una Ley les reconozca capacidad jurídica, los grupos de afectados, uniones y entidades sin personalidad jurídica y patrimonios independientes o autónomos, lo que aumenta el ámbito de sujetos responsables. En segundo lugar, indica que tales sujetos sólo podrán ser responsables por los hechos cometidos a título de dolo o culpa, limitando el tipo o grado de responsabilidad necesaria, pues la Ley 30/1992 también incluía la responsabilidad por simple inobservancia.

No se puede confundir con la posibilidad de tipificar como infracción el incumplimiento de la obligación de prevenir la comisión de infracciones administrativas por quienes se hallen sujetos a una relación de dependencia o vinculación (art. 28.4 de la Ley 40/2015), incluso, siendo posible que se prevean supuestos en los que determinadas personas deban responder del pago de las sanciones pecuniarias impuestas a quienes dependen de ellos. Del mismo modo, cuando la obligación establecida en la norma corresponda de manera conjunta a varias personas, responderán de manera solidaria de las infracciones, si bien, cuando la sanción sea pecuniaria, y sea posible, se individualizará en la resolución atendiendo al grado de participación de cada responsable (art. 28.3).

Por último, indicar que la imposición de la correspondiente sanción es compatible con la exigencia al infractor de la reposición de la situación alterada a su estado originario, así como la indemnización de los daños y perjuicios causados (art. 28.2).

Principio de Proporcionalidad

En cuanto al principio de proporcionalidad, consiste en que la imposición de sanciones por las Administraciones Públicas debe guardar la debida idoneidad, necesidad y adecuación a la gravedad del hecho constitutivo de la infracción. Para ello, la Ley 40/2015 establece varios criterios de graduación de las sanciones:

1. Grado de culpabilidad o la existencia de intencionalidad.
2. Continuidad o persistencia en la conducta infractora.
3. Naturaleza de los perjuicios causados.
4. Reincidencia, por comisión en el término de un año, de una infracción de la misma naturaleza de otra que haya sido declarada firme en vía administrativa.

En todo caso, la Ley 40/2015 establece otros elementos considerados en la imposición de sanciones administrativas:

• Las sanciones administrativas en ningún caso pueden implicar privación de libertad.
• Las sanciones administrativas pecuniarias no pueden articularse de manera que sea más beneficioso para el infractor la comisión de la infracción que el cumplimiento de la norma.
• Cuando así lo justifique la adecuación entre la sanción, la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y las circunstancias concurrentes, se podrá imponer la sanción en el grado inferior.
• Cuando de la comisión de una infracción derive necesariamente la comisión de otra u otras, se podrá imponer únicamente la sanción correspondiente a la infracción más grave.
• Se podrá sancionar como infracción continuada, la comisión de una pluralidad de acciones u omisiones que infrinjan el mismo o semejante precepto administrativo, en ejecución de un plan preconcebido o aprovechando idéntica ocasión.

Principio Non Bis In Idem

Por último, en cuanto a la aplicación del principio non bis in idem o concurrencia de sanciones, consiste en que la Administración no puede sancionar un comportamiento que ya haya sido objeto de sanción penal o administrativa previa cuando exista identidad de objeto, sujeto y fundamento (art. 31.1 Ley 40/2015).

Prescripción de Infracciones y Sanciones

En cuanto a la prescripción de las infracciones y sanciones administrativas, la Ley remite a la legislación específica para fijar los plazos correspondientes, pero si dicha legislación no indica nada, establece unos plazos supletorios que son los siguientes: en cuanto a las infracciones, las muy graves prescriben a los tres años, las graves a los dos años y las leves a los seis meses, mientras que las sanciones impuestas prescriben, las muy graves a los tres años, las graves a los dos años, y las leves al año.

Para el cómputo de estos plazos, en el caso de las infracciones, se comenzará desde el día en que la infracción se hubiera cometido, y si son continuadas, desde el día en que finalizó la conducta infractora (art. 30.2). Estos plazos de prescripción se interrumpirán con la apertura de un procedimiento administrativo sancionador, que sea conocido por el presunto infractor, volviendo a transcurrir el plazo si tal procedimiento está paralizado más de un mes por causa no imputable a dicho presunto infractor.

El plazo de prescripción de las sanciones se inicia el día siguiente a aquel en que sea ejecutable la resolución que impone la sanción o haya transcurrido el plazo para recurrirla. Este plazo se interrumpe por el inicio del procedimiento de ejecución, volviendo a transcurrir dicho plazo si el procedimiento de ejecución se paraliza por más de un mes por causa no imputable al infractor.