TEMA 5: LOS DERECHOS DE LOS CIUDADANOS EN SUS RELACIONES CON LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

1. LAS SITUACIONES JURÍDICAS DE LOS CIUDADANOS FRENTE A LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

Los ciudadanos se relacionan constantemente con las Administraciones públicas en su vida diaria, y en estas relaciones son titulares de distintos derechos y obligaciones. Sujeto que se relaciona con las Administraciones, refiriéndose así a la persona destinataria de la actuación administrativa se define como ciudadanos como titulares de derechos y deberes frente a las Administraciones públicas (arts. 3.2 y 35 LRJPAC).

En el Derecho administrativo pueden ser titulares de derechos y deberes todas las personas con capacidad jurídica y de obrar. Se puede distinguir entre situaciones activas o de ventaja y situaciones pasivas o de desventaja para el ciudadano.

A)Situaciones jurídicas activas o de ventaja:

Son los derechos que ostentan los ciudadanos frente a las Administraciones públicas, estos derechos están hoy reconocidos principalmente en la Constitución Española de 1978 (CE), en los Estatutos de Autonomía y en las leyes. La CE reconoce como los más importantes a los derechos fundamentales que se consagran en los artículos 14 a 30, estos derechos tienen la máxima protección constitucional y son el resultado de una historia amplia de reivindicaciones sociales.

La jurisprudencia del Tribunal Constitucional (TC) ha afirmado la utilidad de los textos internacionales ratificados por España “para configurar el sentido y alcance de los derechos fundamentales, de conformidad con lo establecido en el art.
10.2 CE”.

En relación con los derechos fundamentales, el artículo 53.1 CE proclama que “vinculan a todos los poderes públicos. Sólo por ley, que en todo caso deberá respetar su contenido esencial, podrá regularse el ejercicio de tales derechos y libertades”. 

Como ha señalado el TC, la Constitución ha querido que, con independencia de su desarrollo por el legislador, estos derechos tengan una aplicabilidad inmediata o directa de acuerdo con el contenido expresado por su propio enunciado constitucional, vinculando a todos los poderes públicos sin excepción. 

También reconoce derechos fundamentales del ciudadano la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, que los Presidentes del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión firmaron y proclamaron el 7 de diciembre de 2000 con ocasión del Consejo Europeo de Niza, y cuyo texto tiene desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, el 1 de diciembre de 2009, “el mismo valor jurídico que los Tratados” (artículo 6 TUE, apartado 1, párrafo primero). 

La Carta debe interpretarse en constante diálogo con el Convenio Europeo de Derecho Humanos de 1950 (CEDH). En este sentido, el artículo 52, apartado 3, de la Carta precisa que, en la medida en que la misma contenga derechos garantizados por el CEDH, su sentido y alcance serán iguales a los que les confiere este Convenio. Según concreta esta disposición, el sentido y alcance de los derechos garantizados no quedarán determinados únicamente por el texto del CEDH, sino también, en particular, por la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH).

Pero la CE también reconoce a los ciudadanos otros derechos, como son los denominados principios rectores de la política social y económica del capítulo tercero del Título I de la CE (artículos 39 a 52). De acuerdo con el apartado 3 del artículo 53.3 CE, el reconocimiento, el respeto y la protección de este principio rector “informará la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos” y sólo podrá ser alegado ante la jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes que lo desarrolle.

Los principios rectores no tienen un carácter exclusivamente programático ya que el texto constitucional goza en su integridad de fuerza normativa (art. 9 CE).

Además, en el Estado social y democrático de derecho que consagra nuestra CE (art. 1.1), el artículo 9.2 obliga a los poderes públicos “promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas, remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social». 

Por otra parte, entre los derechos de los ciudadanos frente a las Administraciones públicas se encuentran también los denominados derechos subjetivos e intereses legítimos, que reconocen las Leyes y el resto del ordenamiento jurídico a los ciudadanos.

Por derecho subjetivo se entiende el ámbito de poder conferido por el ordenamiento a un determinado sujeto, que puede hacer valer frente a otros sujetos, imponiéndoles obligaciones o deberes, en su interés propio, reconocimiento que implica la tutela judicial de dicha posición.

Los derechos subjetivos se concretan en pretensiones activas frente a la Administración en orden a la consecución de prestaciones patrimoniales correlativas a otras tantas obligaciones de ésta; o pretensiones resultantes de situaciones jurídicas favorables creadas por un acto de este carácter dictado por la propia Administración y de obligado cumplimiento para ella.

Los titulares de «intereses legítimos» serán aquellaspersonas que puedan ser afectados por las actuaciones o resoluciones administrativas que se dicten. La tutela de los intereses legítimos encuentra hoy su fundamentación primera en el propio texto constitucional, al establecer el artículo 24.1 el derecho fundamental de todas las personas a la tutela efectiva de los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, sin que, en ningún caso, pueda producirse indefensión.  

Habrá interés legítimo si el acto que se dicte en el procedimiento ocasiona al que lo solicita un beneficio o puede hacer desaparecer un perjuicio para el mismo.

B)Situaciones jurídicas pasivas o de desventaja 

Son todos aquellos deberes y obligaciones a los que están sujetos los ciudadanos en relación en la Constitución. El ciudadano está sujeto a las actuaciones administrativas en ejercicio de los poderes que ostentan las Administraciones como representantes del interés general: así el ciudadano está sometido, por ejemplo, al poder sancionador, al poder tributario o al poder expropiatorio.

2. EL CATÁLOGO DE DERECHOS DEL CIUDADANO DE LA LRJPAC

La LRJPAC de 1992 estableció como una de sus importantes novedades un listado de derechos del ciudadano exigibles a cualquier Administración pública. Este listado recoge por un lado derechos que ya estaban incluidos en las leyes administrativas, pero por otro lado también incorpora nuevos derechos de los ciudadanos. Los derechos del artículo 35 de la LRJPAC se pueden sistematizar en diversos grupos:

A)DERECHOS RELACIONADOS CON LA INFORMACIÓN.

Son derechos sobre servicios de información administrativa y atención al ciudadano:

• Derechos de información previa al procedimiento: los ciudadanos tienen derecho a que la Administración les asesore para preparar documentos que deba presentar ante un órgano administrativo (art. 35.g) LRJPAC). El asesoramiento que pueda otorgar la Administración no origina derechos al ciudadano, si bien es posible que una mala información o un asesoramiento incorrecto que causa un daño al ciudadano, pueda originar la responsabilidad de la Administración por mal funcionamiento de un servicio público.

• Derecho de información dentro de un procedimiento administrativo: a), que señala que los ciudadanos tienen derecho a conocer en cualquier momento es estado de los procedimientos en los que tengan condición de interesados. Derecho a la información sobre el estado de la tramitación del procedimiento y derecho a obtener copia de los documentos del procedimiento. En caso de que una Administración no facilite copia de los documentos requeridos, se puede causar una indefensión del ciudadano que puede dar lugar más adelante a que se anule el procedimiento en la propia vía administrativa o en vía judicial.

• Derecho de información posterior al procedimiento administrativo: Se trata del supuesto del derecho de acceso a los archivos y registros de la Administración. La propia CE en su artículo 105.b) consagra el derecho de acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos. El artículo 37 LRJPAC permite el acceso a los archivos, siempre que haya un procedimiento terminado en vía administrativa.

El derecho de acceso a documentos que contengan datos relacionados con la intimidad de las personas está limitado a las personas a las que dichos documentos se refieran. El interesado puede, tras solicitar esos datos, exigir que sean rectificados o completados si son insuficientes.

Los jueces y tribunales han señalado que el concepto de intimidad debe ser interpretado de una forma restringida y estricta, para permitir de esta manera el mayor acceso posible a los registros  administrativos. El acceso a datos que no afectan a la intimidad, puede ser ejercido, además de por los titulares de los datos, por terceras personas que acrediten un interés legítimo como prevé el artículo 37.3 de la LRJPAC.

En cuanto a la forma de acceso a los archivos públicos, los ciudadanos pueden ejercer su derecho bajo una serie de condiciones:

• Sin que afecte a la eficacia del funcionamiento de los servicios públicos.

• Se debe formular una petición individualizada de los documentos que se deseen consultar. – No cabe solicitar peticiones genéricas, ya que en éste caso la Administración puede potestativamente mostrar sólo ciertos documentos (art. 37.7 y 37.8).

• Si los solicitantes son investigadores que acrediten un interés histórico, científico o cultural, podrán acceder directamente a los expedientes, excepto a los documentos, dentro de éstos expedientes, que contengan datos que afecten a la intimidad de las personas.

Los ciudadanos pueden pedir, y la Administración no puede negar, copias o certificados de los documentos cuyo examen les haya sido previamente autorizado. La Administración tiene que contestar en un plazo de 3 meses, que es el plazo general de la ley y si no contesta, se entiende estimada su solicitud y se tiene el derecho a acceder a los documentos solicitados.

• Información sobre los responsables del procedimiento administrativo: Hay  un derecho que recoge el apartado b) del artículo 35 LRJPAC a la identificación de las autoridades y personal administrativo responsable de un procedimiento.

A) DERECHOS RELACIONADOS CON LAS GARANTÍAS DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA

• Derecho a la constancia de entrega de documentos: el artículo  35.c) LRJPAC prevé que los ciudadanos pueden exigir copia sellada de los documentos que presenten a la Administración y tienen derecho a que se les devuelvan los documentos originales que presenten. La LRJPAC prevé que los originales de los documentos puedan, en circunstancias excepcionales, ser retenidos por la Administración porque sean necesarios en un concreto procedimiento.

• Derecho al uso de las lenguas oficiales: el apartado d) del artículo 35 recoge el derecho de los ciudadanos a usar las lenguas oficiales en el territorio de su Comunidad Autónoma.

• La obligación de la Administración de facilitar el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de las obligaciones: el apartado i) del artículo 35 recoge en primer lugar el derecho del ciudadano a ser tratado con deferencia y respeto por las autoridades y funcionarios y en segundo lugar a que se le facilite el ejercicio de sus derechos.

B) DERECHOS RELACIONADOS CON LA SIMPLIFICACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

El derecho del ciudadano a no presentar más documentos de los que sean estrictamente indispensables. El artículo 35.f) LRJPAC señala también que el ciudadano no tiene por qué presentar aquellos documentos que ya se encuentran en poder de la Administración que esté actuando. Por otra parte, el ciudadano tiene derecho a formular alegaciones y a aportar documentos en cualquier fase del procedimiento anterior al trámite de audiencia. Estas alegaciones y documentos deben ser tenidos en cuenta por la Administración a la hora de resolver el procedimiento.

C) RESPONSABILIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

 La responsabilidad administrativa por el funcionamiento de los servicios públicos se recoge en la letra j) del artículo. Se trata de una responsabilidad muy amplia, que tiene el carácter de objetiva, es decir independiente de toda idea de culpa. Producido un daño al ciudadano como consecuencia de una actividad administrativa o del funcionamiento de un servicio público, la Administración tiene la obligación de indemnizar los perjuicios causados.

D) OTROS DERECHOS CONSTITUCIONALES O LEGALMENTE RECONOCIDOS

• El ciudadano tiene derecho a actuar ante la Admón. por medio de un representante (artículo 32).

• A relacionarse con las Administraciones a través de técnicas o medios electrónicos, informáticos y telemáticos (artículo 45 LRJPAC y Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos).

• Derecho a que el procedimiento administrativo finalice con una resolución expresa que se pronuncie sobre las alegaciones y solicitudes planteadas. Recogido en los artículos 42 y 54 de la LRJPAC.

• Derecho a ser notificados en forma legal (art. 58).

• Derecho a audiencia en el procedimiento (art. 84).

• Derecho del ciudadano a que sus intervenciones en el procedimiento no obstaculicen sus obligaciones laborales o profesionales, dentro de lo posible (art. 85).

3. LAS CARTAS DE DERECHOS O DE SERVICIOS DE LOS CIUDADANOS

Se trata de unos instrumentos jurídicos que tienen como objetivo situar al ciudadano en el centro de la preocupación administrativa. Con estas cartas las Administraciones conciben al ciudadano como cliente y se fijan niveles de calidad en la prestación de los servicios públicos.

Esta gestión de la calidad se orienta al usuario. Pretende lograr resultados en función de los deseos de los ciudadanos y tiene en cuenta las opiniones de estos para mejorar la prestación de los servicios públicos.

Las cartas de servicios son un instrumento a través del cual los ciudadanos están en condiciones de conocer por anticipado qué clase de servicio pueden esperar y demandar de una Administración y cuáles son los compromisos de calidad de un concreto servicio público.

Una ley que en España ha recogido la idea del servicio al ciudadano como principio básico, que justifica la existencia de la Administración y que debe presidir su actividad, es la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado. En concreto los artículos 3 y 4 de la norma se refieren al principio de servicio a los ciudadanos y eficacia administrativa.

Las cartas de servicio se pueden definir como documento escritos, a través de los cuales las Administraciones públicas informan a los ciudadanos sobre los servicios que tienen encomendados y acerca de los compromisos de calidad en su prestación, así como de los derechos de los ciudadanos en relación con el servicio.

El contenido de estos documentos, en general, es el siguiente:

A) Recogen disposiciones de carácter general y legal

B) Un segundo contenido de las cartas son unos compromisos de calidad. Así se establece unos niveles de calidad que se compromete a prestar la administración, que se traduce en:

• Plazos para la duración de los procedimientos.

• Horario y lugares de atención al público.

• Indicadores de evaluación de la calidad (a través del respeto de las normas de medio ambiente, de seguridad e higiene de sus trabajadores o de las normas de protección al consumidor).

C) Un tercer contenido son disposiciones de carácter complementario. Se recogen direcciones postales, telefónicas y telemáticas de las distintas unidades administrativas prestadoras del servicio. También se recoge la forma de acceder a la información sobre los servicios prestados y otros datos de interés sobre el concreto servicio público que se ofrece al ciudadano.

TEMA 6: EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

La Ley de Procedimiento
Administrativo de Azcárate de 19 de octubre de 1889 estableció la primera regulación general de procedimiento administrativo en España. Partía de la consideración de que no era posible, dada la índole de la Administración y lo complejo de sus funciones, formular en una ley un sólo procedimiento para el desempeño de todas sus funciones. Por ello, optó por establecer unas bases generales, dejando libertad a los distintos Ministerios para acomodarlas, a través de sus propios reglamentos, a sus peculiares necesidades. Ahora bien, en la práctica se desvirtuó por completo esta regla y cada Ministerio estableció su propio procedimiento especial. 

Para remediar este caos procedimental, la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 abandonó el anterior sistema de Ley de bases y reglamentos particulares para cada Departamento ministerial y utilizó una técnica distinta: estableció un procedimiento general tipo, al que le dio carácter supletorio y declaró vigentes determinados procedimientos especiales para ciertas materias administrativas. Podemos destacar algunas características de esta ley:

• Se trataba de una ley ambiciosa y técnicamente muy lograda, lo cual explica su vigencia durante tantos años.

• Pretendía reducir el esquema procedimental, sistematizarlo, aclararlo y ordenarlo.

• Trató de superar la anterior dispersión normativa procedimental, estableciendo una normativa común ara toda la Administración y permitiendo que determinadas actividades singulares fueran reguladas por reglamentos complementarios.

• Posibilitó cierta agilidad dentro de las normas generales, excluyendo la rigidez absoluta de las tramitaciones e incluso simplificando trámites.

La Ley 30/1992 (en adelante LRJPAC) estableció un procedimiento administrativo común aplicable por igual a todos los Entes públicos, diseñando el cauce formal de la actividad administrativa con los institutos jurídicos fundamentales. Se caracterizó, pues, por su pretensión de aplicación general a todas las Administraciones públicas, sin más excepción que las integrantes de la llamada Administración corporativa. 

También tienen las CCAA competencia para adaptar el mencionado cauce formal de la actividad administrativa a sus especialidades organizativas e incluso para dictar normas de procedimiento en orden a la aplicación de su propio derecho sustantivo. El art. 149.1.18º CE incluye, entre las competencias exclusivas del Estado, la fijación de las bases del procedimiento administrativo común, las cuales fueron establecidas en la actual LRJPAC. Pues bien, a partir de ahí, las CCAA pueden establecer su peculiar normativa procedimental incluyendo las especialidades derivadas de la organización propia de la Comunidad.

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Concepto y caracteres del procedimiento administrativo

Uno de los rasgos más característicos de nuestro sistema administrativo, común a todos los regímenes inspirados en el modelo francés, consiste en que las Administraciones públicas actúan habitualmente con sujeción a formas rituales. El procedimiento administrativo aparece configurado como una garantía de la sujeción de cualquier actuación de la Administración al Derecho, en la medida en que supone que toda la actividad administrativa tiene que canalizarse obligatoriamente a través de unos cauces determinados como requisito mínimo para que pueda ser calificada de actividad legítima. El procedimiento sería, el modo de producción de los actos administrativos y se podría definir como el cauce formal de la serie de actos en que se concreta la actuación administrativa para la realización de un fin. Podemos destacar en el procedimiento administrativo una doble función:

a) Función garantizadora de los derechos de los administrados, permitiendo a estos observar si la actuación administrativa se ha realizado legalmente y a través de todos los cauces garantizadores establecidos por el ordenamiento jurídico. Este aspecto les va a permitir reaccionar, por medio de los recursos, contra cualquier eventual actuación administrativa realizada sin tener en cuenta el procedimiento previamente establecido.

b) Función aseguradora de la pronta y eficaz satisfacción del interés general, mediante la adopción de las medidas y decisiones necesarias por los órganos de la Administración, intérpretes de ese interés y, al mismo tiempo, partes y árbitros del procedimiento.

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Regulación constitucional del procedimiento administrativo

El art. 105 CE:

o Ordena al legislador regular el procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos (art. 105.c)).

o Impone al legislador establecer y regular tres concretas modalidades procedimentales: la audiencia de los interesados, en general (art. 105.c) in fine).

La audiencia de los ciudadanos, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley, en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten (art. 105.a)).

El acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos (art. 105.b)).

• Además, la Constitución atribuye al Estado, frente a las restantes entidades territoriales, la competencia normativa para regular el “procedimiento administrativo común” (art. 149.1.18º).

4.Clases de procedimientos administrativos

Podemos hacer las siguientes clasificaciones de los procedimientos:

A.Procedimientos generales y especiales.

El procedimiento general es aquél que resulta común a toda actividad de cualquiera de las Administraciones públicas (Estado, CCAA, Administraciones locales y las Entidades de Derecho Público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de cualquiera de las anteriores Administraciones que ejerzan potestades administrativas y en la medida en que lo hagan). Sin embargo, se permite también que se puedan establecer determinados procedimientos concretos o especiales que sean capaces de responder a las peculiares características de la actividad administrativa.

B

Procedimiento declarativo, ejecutivo y de simple gestión.

Los procedimientos declarativos son aquellos que se orientan a la elaboración de una decisión, cuyo distinto carácter da lugar a su vez a otras subespecies (ej.: disciplinario, sancionador, de revisión).

-Los procedimientos ejecutivos, por su parte, tienden a la realización material de una decisión anterior ya definitiva (ej.: procedimiento de apremio). 

-Los procedimientos de simple gestión suelen tener una finalidad de tipo técnico y de carácter esencialmente interno.

C

Procedimiento ordinario y sumarios o de urgencia.

 En los procedimientos sumarios o de urgencia los plazos y los trámites del procedimiento ordinario se simplifican y abrevian considerablemente. El art. 50.1 LRJPAC contempla expresamente que “cuando razones de interés público lo aconsejen se podrá acordar, de oficio o a petición del interesado, la aplicación al procedimiento de la tramitación de urgencia, por la cual se reducirán a la mitad los plazos establecidos para el procedimiento ordinario, salvo los relativos a la presentación de solicitudes y recursos. No cabrá recurso alguno contra el acuerdo que declare la aplicación de la tramitación de urgencia al procedimiento”. Ej.: el procedimiento  abreviado  en materia de responsabilidad patrimonial cuando sea inequívoca la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión, así como la cuantía de la indemnización. En este caso el órgano competente podrá acordar la sustanciación de un procedimiento abreviado para reconocer la indemnización en el plazo de 30 días.

d.Procedimiento intraadministrativo, interadministrativo y procedimiento entre la administración y los ciudadanos.

– Los procedimientos intraadministrativos son los que se sustancian íntegramente en el seno de una Administración, dando lugar a relaciones entre diversos órganos o unidades de la misma. Ej.: autorización para modificar determinados aspectos de los presupuestos de un Ministerio.

– Los procedimientos interadministrativos son aquellos en los que sólo intervienen como partes Administraciones o Entidades de Derecho Público. Ej.: procedimiento en el que se recoge la obligación que tienen todas las Entidades Locales de remitir a la Administración del Estado y de las CC.AA. una copia o extracto de los actos y acuerdos que hayan previamente adoptado (art. 56 LBRL) y, en general, todos aquellos en que se manifiestan las relaciones entre las distintas Administraciones territoriales.

– Los procedimientos entre la Administración y los ciudadanos son los más normales, resultado del ejercicio de las potestades administrativas con relación a los ciudadanos.

5. Los principios generales del procedimiento

 De acuerdo con lo establecido por la CE y la LRJPAC, podemos destacar los siguientes principios del procedimiento administrativo:

 A.Principio contradictorio o de contradicción.

Una de las características principales del procedimiento consiste en su carácter contradictorio, esto es, la posibilidad de que se hagan valer los distintos intereses en juego y de que esos intereses sean adecuadamente confrontados en presencia de sus respectivos titulares antes de adoptar una decisión definitiva.

Se consagra en el art. 31.b) LRJPAC al garantizar la presencia en el procedimiento incluso de todas aquellas personas que sin haberlo comenzado ostenten derechos o intereses que pudieran verse afectados por la resolución final. También en diversos apartados del art. 35, en concreto:

a.Apartado a) al recoger el derecho de los ciudadanos a conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación de los procedimientos en los que tengan la condición de interesados y a obtener copias de documentos contenidos en ellos.

b.Apartado b) que les permite identificar a las autoridades y al personal al servicio de las Administraciones públicas bajo cuya responsabilidad se tramiten los procedimientos.

c.Apartado e) en la medida en que permite formular alegaciones y aportar documentos en cualquier fase del procedimiento anterior al trámite de audiencia, que deberán ser tenidos en cuenta por el órgano competente al dictar propuesta de resolución.

Si estos derechos se niegan o se limita arbitrariamente la posibilidad de contradicción, no puede decirse siquiera que exista un verdadero procedimiento. Ello tiene su apoyo en el art. 24 CE al consagrar el derecho a la tutela judicial efectiva, pues según ha interpretado el Tribunal Constitucional la garantía del orden constitucional exige que el acuerdo se adopte a través de un procedimiento en el que el presunto inculpado tenga oportunidad de aportar y proponer las pruebas que estime pertinentes y alegar lo que a su derecho convenga. No hay, pues, un procedimiento válido si no existe igualdad de oportunidades entre las partes en cada uno de los trámites o momentos procesales.

B

Principio de economía procesal.

Viene consagrado en el art. 3 LRJPAC al establecer que las Administraciones públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan entre otros principios, de acuerdo con el principio de eficacia. Dicha valoración debe hacerse en función de la incidencia del vicio o defecto en la decisión de fondo, de tal modo que, cuando se compruebe que ésta hubiera permanecido en todo caso, resultará improcedente -por ser contrario al principio de economía procesal- declarar la nulidad de lo actuado y reproducir el trámite viciado u omitido.

Manifestación de este principio son, a su vez, los principios de conservación, conversión de los actos, los trámites de los arts. 65, 66 y 67 o el art. 73 que permite al órgano administrativo ordenar la acumulación del procedimiento con otros con los que guarde identidad sustancial o íntima conexión, etc…

C

Principio in dubio pro actione.

 Se trata de un principio íntimamente relacionado con el anterior. Significa que en caso de duda sobre la validez de un trámite, ha de adoptarse siempre la interpretación más favorable para el ejercicio del derecho o para llegar a una resolución definitiva. Según el Tribunal Supremo, el principio pro actione postula en favor de la mayor garantía y de la interpretación más favorable al ejercicio del derecho de acción y, por lo tanto, en el sentido de asegurar, en lo posible, más allá de las dificultades de índole formal, una decisión sobre el fondo de la cuestión objeto del procedimiento. El procedimiento no ha sido concebido por el legislador como una carrera de obstáculos cuya superación sea requisito necesario para la adopción de la resolución final, sino como un cauce ordenado capaz de garantizar la legalidad y el acierto de aquélla dentro del más absoluto respeto de los derechos de los particulares. Ej.: pronunciarse a favor de la validez de la presentación de un escrito en una oficina de Correos aunque el escrito no fuera fechado ni sellado; en materia de cómputo de plazos, cuando surge la duda, ha de estarse a la mayor viabilidad de la pretensión como principio general del procedimiento. 

 En la LRJPAC encontramos manifestaciones de este principio en:

– El art. 110.2, a tenor del cual, el error en la calificación del recurso no obsta para su tramitación.

– El art. 92.1, que exige a la Administración que advierta al interesado con una antelación de tres meses de la amenaza de caducidad del procedimiento en caso de que éste se encuentre paralizado por una causa imputable a aquél.

– Los arts. 71 y 76, que obligan al órgano administrativo a requerir al interesado para que subsane la falta por él cometida o acompañe los documentos exigidos en un nuevo plazo de diez días.

D.Principio de oficialidad o principio inquisitivo.

Viene expresamente consagrado en el art. 74.1 LRJPAC al establecer que el procedimiento se impulsará de oficio en todos sus trámites. Esto significa que, sin perjuicio del carácter contradictorio del procedimiento, la Administración está obligada a desarrollar la actividad que sea necesaria para llegar a la decisión final, sin necesidad de que sea impulsada en este sentido por los particulares, a diferencia de lo que ocurre en el proceso civil, donde rige el principio dispositivo y se entiende que el proceso es cosa de las partes, de las que depende, en consecuencia, su propia progresión.

Manifestaciones de este principio son:

– El art. 78 LRJPAC al expresar que los actos de instrucción necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de los hechos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución, se realizarán de oficio por el órgano que tramite el procedimiento. 

– La apertura del procedimiento de prueba, que es obligatoria para la Administración aun en el supuesto de que no medie petición de los interesados.

E

Principio de publicidad y secreto.

Según el art. 35.a) LRJPAC los ciudadanos tienen derecho a conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación de los procedimientos en los que tengan la condición de interesados, y obtener copias de documentos contenidos en ellos. El apartado c) del precepto señala que los ciudadanos tienen también derecho a obtener una copia sellada de los documentos que presenten.

Este principio tiene, no obstante, un importante límite en la medida en que sólo afecta a aquellos que tengan la condición de interesado en el procedimiento (art. 31).

El art. 37, por su parte, establece que los ciudadanos tienen derecho a acceder a los registros y a los documentos que, formando parte de un expediente, obren en los archivos administrativos, cualquiera que sea la forma de expresión, gráfica, sonora o en imagen o el tipo de soporte material en que figuren, siempre que tales expedientes correspondan a procedimientos terminados en la fecha de la solicitud. A continuación da este precepto una serie de reglas generales para el ejercicio de este derecho e impone una serie de límites. Así, como regla general, los documentos que contengan datos personales de carácter policial, procesal, clínico o de cualquier otra índole que puedan afectar a la seguridad de las personas, a su honor, a la intimidad de su vida privada y familiar ya su propia imagen, no pueden ser consultados públicamente sin que medie consentimiento expreso de los afectados o hayan transcurrido veinticinco años desde su muerte, si su fecha es conocida o, en otro caso, de cincuenta años, a partir de la fecha de los documentos.

F

Principio de imparcialidad.

Viene recogido en el propio art. 103.1 CE al establecer que la Administración sirve con objetividad los intereses generales. De ahí se deduce la obligación de que toda actuación que realice la Administración sea objetiva y neutral. Este principio, no obstante, puede resultar relativizado si tenemos en cuenta que a veces, en el procedimiento administrativo, la Administración reúne la doble condición de juez y parte. Por ello cobran especial relieve las cautelas que establece la LRJPAC para garantizar un mínimo de imparcialidad a los funcionarios que actúan en nombre de la Administración a través de las técnicas de la abstención y recusación (arts. 28 y 29), aunque teniendo en cuenta que la  intervención del funcionario en que concurra cualquiera de estas causas no da lugar necesariamente a la invalidez de los actos en que hubiera intervenido.

Para salvaguardar la imparcialidad y la objetividad en la actuación administrativa, la LRJPAC tipifica un conjunto de circunstancias que entrañan una conexión afectiva, económica o profesional de las personas que intervienen en el procedimiento desde el lado de la Administración, de una parte, y los interesados o el objeto del procedimiento, de otra. Tales motivos determinarán la improcedencia de la intervención en el procedimiento de las autoridades y funcionarios en que concurran, y ello a pesar de que sean competentes con carácter general para conocer de esos asuntos.

Los supuestos de abstención y recusación son aquellos motivos que determinan la prohibición para las autoridades y personal de la Administrativas de actuar en el procedimiento, por entenderse que su actuación no va a guardar la imparcialidad y la objetividad que requiere la actuación administrativa. Cabe distinguir 4 aspectos:

1. Las personas a quienes afecta esta prohibición.- Son todos aquellos servidores públicos que tengan una participación relevante en la tramitación y resolución del procedimiento. Por tanto, no sólo el titular del órgano competente para emitir la decisión definitiva, sino también los titulares de órganos subordinados que pueden condicionar la forma o el contenido de dicha decisión, así como los funcionarios sobre quienes pesa la responsabilidad de la tramitación y han de tomar decisiones e iniciativas sobre la marcha de la misma.

2. Las causas que determinan la prohibición de actuar.- De 3 tipos:

A)Relaciones de índole personal entre los servidores públicos y los interesados:

1.Parentesco de consanguinidad dentro del cuarto grado o de afinidad dentro del segundo (art. 28.2.b)

2.Amistad íntima o enemistad manifiesta (art. 28.2.c)

3.Tener cuestión litigiosa pendiente con algún interesado (art. 28.2.a)

B)Relaciones de índole profesional:

•Compartir despacho profesional o estar asociado para el asesoramiento, la representación o el mandato (art. 28.2.b)).

•Tener relación de servicio con persona natural o jurídica interesada directamente en el asunto, o haberle prestado en los dos últimos años servicios profesionales de cualquier tipo y en cualquier circunstancia o lugar (art. 28.2.e)).

C)Conexión de intereses con el objeto del procedimiento:

•Cuando el servidor público tiene interés personal en el asunto de que se trate o en otro en cuya resolución pudiera influir la de aquél (art. 28.2.a)).

•Cuando hubiera intervenido como perito o testigo en el procedimiento (art. 28.2.d)).

3. Los modos en que la prohibición de actuar se puede hacer efectiva.- Existe una triple vía:

a)Normalmente, el apartamiento del trámite debe producirse por abstención, esto es, por propia iniciativa del afectado por la prohibición. El art. 28.1 LRJPAC indica que “las autoridades y el personal al servicio de las Administraciones en quienes se den algunas de las circunstancias señaladas (…) se abstendrán de intervenir en el procedimiento”. Pero la decisión de apartarse de la tramitación no corresponde al afectado, sino a su superior jerárquico inmediato, al que debe comunicar su opinión acerca de la concurrencia de la causa de abstención, el cual resolverá lo procedente.

b)También puede ser instado el apartamiento por alguno de los interesados en el procedimiento, a través de un escrito motivado de recusación que deberá ser resuelto también por el superior inmediato de la persona recusada, oyendo previamente a ésta (art. 29.1 a 29.4).

c)Finalmente, el apartamiento puede ser también directamente acordado por el superior jerárquico (orden de abstención), una vez tenga conocimiento, por cualquier vía formal o informal, de la existencia de la causa de abstención (art. 28.4).

4. Los efectos de la concurrencia de estas prohibiciones.- Son de 2 tipos:

a) La decisión del superior jerárquico aceptando o rechazando la causa de abstención no es susceptible de recurso autónomo, sin perjuicio de la posibilidad de alegar esta circunstancia al interponer el recurso que proceda contra el acto que termine el procedimiento (art. 29.5).

b) Si la causa de abstención existiera realmente, pero no hubiera sido apreciada (por pasar inadvertida, o por haber sido rechazada por el superior jerárquico), ello “no implicará, necesariamente, la invalidez de los actos en que hayan intervenido” las personas afectadas por dicha causa (art. 28.3); así ocurre, por ej., cuando la decisión se toma en el seno de un órgano colegiado en el que el voto de la persona incursa en causa de abstención no haya sido decisivo, ni su intervención determinante para su adopción; pero sí producirá, en todo caso, la responsabilidad del afectado (art. 28.5).

 G.Principio de gratuidad.

 La regla general es que la tramitación de los procedimientos es gratuita para los ciudadanos. No obstante, el art. 38.6 deja abierta la posibilidad de que se tengan que pagar a la Administración tasas o precios públicos por la prestación de ciertos servicios o actividades que afectan o benefician de modo particular a un sujeto determinado. En estos momentos de crisis económica se están estableciendo por las Administraciones obligaciones de cobro por servicios que hasta ahora eran gratuitos (por emitir certificados, por compulsas de documentos…).

Fuera de estos supuestos, la tramitación del procedimiento no genera ningún gasto que no sea por la práctica de las pruebas, en cuyo caso la Administración podrá exigir al particular su abono anticipado (art. 81.3).

6.La estructura del procedimiento

 Las fases del procedimiento son las siguientes: fase de iniciación, fase de desarrollo, fase de terminación y fase de ejecución. Dentro de cada una de estas fases existen especiales actuaciones y trámites como ahora veremos.

 A.Iniciación del procedimiento. Formas y efectos

El art. 68 LRJPAC establece que “los procedimientos podrán iniciarse de oficio o a solicitud de persona interesada”. El régimen de ambas modalidades de iniciación es absolutamente diverso, por lo que precisa ser examinado de manera separada.

A)LA INICIACIÓN DE OFICIO (art. 69)

Es la propia Administración (concretamente, el órgano de la misma competente para resolver el procedimiento) la que toma la decisión de abrirlo. Pero esta decisión posee 4 modalidades diversas, de modo que la iniciación puede producirse (art. 69.1):

a.Por propia iniciativa del órgano competente.

b.Como consecuencia de orden superior.- Emitida por uno de los superiores jerárquicos del órgano competente.

c.A petición razonada de otros órganos.- Pueden pertenecer a la misma o distinta Administración y su petición, naturalmente, no vincula al órgano competente.

d.Por denuncia.- La denuncia puede iniciar un procedimiento administrativo de la misma forma que puede ser origen de un proceso penal. Sería el acto por el que cualquier persona, en cumplimiento o no de una obligación legal, pone en conocimiento del órgano competente la existencia de un determinado hecho que, a su juicio, debiera dar lugar a la iniciación del procedimiento. La denuncia debe ser nominativa, no siendo admisibles las de carácter anónimo. La denuncia no obliga al órgano competente a iniciar el procedimiento.

La iniciación de oficio es la modalidad normalmente aplicable a los procedimientos cuya resolución puede tener consecuencias negativas o limitativas para sus destinatarios (una sanción administrativa); pero nada impide su utilización en procedimientos de resultado favorable. Ej.: el de reconocimiento de un trienio a un funcionario. 

El procedimiento no se inicia jurídicamente hasta que el órgano competente para su tramitación dicte el acto formal de incoación, pudiendo previamente abrir un período de información con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de dicha incoación.

B)LA INICIACIÓN DE OFICIO (art. 69)

Es la propia Administración la que toma la decisión de abrirlo. Pero esta decisión posee 4 modalidades diversas, de modo que la iniciación puede producirse (art. 69.1):

e.Por propia iniciativa del órgano competente.

f.Como consecuencia de orden superior.- Emitida por uno de los superiores jerárquicos del órgano competente.

g.A petición razonada de otros órganos.- Pueden pertenecer a la misma o distinta Administración y su petición, naturalmente, no vincula al órgano competente.

h.Por denuncia.- La denuncia puede iniciar un procedimiento administrativo de la misma forma que puede ser origen de un proceso penal. Sería el acto por el que cualquier persona, en cumplimiento o no de una obligación legal, pone en conocimiento del órgano competente la existencia de un determinado hecho que, a su juicio, debiera dar lugar a la iniciación del procedimiento. La denuncia debe ser nominativa, no siendo admisibles las de carácter anónimo. La denuncia no obliga al órgano competente a iniciar el procedimiento.

La iniciación de oficio es la modalidad normalmente aplicable a los procedimientos cuya resolución puede tener consecuencias negativas o limitativas para sus destinatarios (una sanción administrativa); pero nada impide su utilización en procedimientos de resultado favorable.

C)INICIACIÓN A INSTANCIA DE PARTE (art. 70)

La iniciación a instancia de parte interesada es la aplicable con carácter general a los procedimientos de constitución de situaciones activas (es decir, de resultado previsiblemente favorable para los peticionarios). 

El acto de iniciación se denomina técnicamente solicitud. Por el contrario, el escrito de solicitud constituye el acto que per se inicia el procedimiento de modo vinculante para la Administración. Ésta no tiene otra alternativa que tramitarlo hasta su finalización, sin perjuicio de que la resolución sobre lo pedido sea positiva o negativa, lo que dependerá de que se ajuste o no a Derecho. En efecto, el art. 29 CE regula el derecho de petición de los ciudadanos.

1.FORMA DE LA SOLICITUD

Los requisitos formales de la solicitud gozan de una notable flexibilidad:

a.Puede formularse mediante escrito ad hoc, elaborado por el interesado, o mediante el empleo de impresos o modelos normalizados elaborados por la Administración.

Los requisitos que han de cumplirse son los mínimos (art. 70.1):

i.En el encabezamiento deben figurar:

1.Nombre y apellidos de la persona que formula la solicitud (y, en su caso, de su representante)

2.Indicación del lugar donde hayan de hacerse las noificaciones o medio para practicarlas (ej.: fax)

ii.En el cuerpo del escrito deben figurar:

3.Hechos

4.Razones que se invocan

5.Petición (denominada normalmente suplico) en que se concrete claramente lo que se solicita

iii.En la parte final, se hará constar:

6.Lugar

7.Fecha

8.Firma del solicitante

9.Órgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige (aunque esta mención suele hacerse contar al comienzo mismo del escrito).

b.Por lo que al régimen de subsanación de defectos se establece que, cuando la solicitud de iniciación no reúna los requisitos antes mencionados, se requerirá al interesado para que, en un plazo de diez días, subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos, con indicación de que, si no lo hiciera, se le tendrá por desistido de su petición; el archivo de las actuaciones deberá ser acordado mediante una resolución ad hoc, dictada en todo caso dentro del plazo máximo para resolver (art. 71.1).

c.También se prevé una posible modificación o mejora de la solicitud, que el órgano competente puede sugerir al solicitante para adecuar aquélla a la legalidad o a una mejor satisfacción del interés público; sugerencia que, obviamente, puede ser libremente aceptada o rechazada por el peticionario y que, en caso de aceptación, se formaliza mediante una sencilla acta (art. 71.3).

2.PRESENTACIÓN DE LA SOLICITUD

Cuestión práctica de gran relevancia es la referente al lugar u oficina donde han de presentarse las solicitudes de iniciación de un procedimiento. El art. 38 LRJPAC trata esta cuestión:

a.La presentación de los escritos de iniciación puede llevarse a cabo, primariamente, en los Registros Generales de las Administraciones públicas. Se llaman así porque son oficinas destinadas a la recepción de los escritos que se dirijan a la unidad administrativa a la que el Registro sirve, así como a dar salida de los generados en ella y dirigidas a los interesados o a otras unidades o Administraciones.

b.Cuestión importante es la relativa a en qué Registro o Registros pueden presentarse las solicitudes, dado que cada Administración dispone de diversos Registros. La LRJPAC estableció una polivalencia casi total de la mayor parte de los Registros administrativos. De esta forma, los escritos dirigidos a cualquier Administración pública pueden ser presentados:

10.En el Registro del órgano al que van dirigidos

11.En cualquier Registro de cualquier órgano administrativo, que pertenezca a la Administración General del estado o a la de cualquier Administración de las CC.AA.

12.En las oficinas de Correos, presentando la solicitud en un sobre abierto para ser fechada y sellada por el funcionario de Correos antes del envío postal.

13.En las representaciones diplomáticas u oficinas consulares de España en el extranjero

En la relación anterior falta una referencia a las Administraciones locales, a cuyos Registros se ha dejado inexplicablemente fuera del sistema de Registros polivalentes que la LAP establece, condicionando su integración en los mismos a la suscripción de un convenio ad hoc. Ello supone que los Registros de las Entidades locales no son, salvo convenio, aptos para la presentación de escritos dirigidos a otras Administraciones.

c.El art. 70.3 LRJPAC consagra la posibilidad de que los interesados puedan solicitar y obtener, al presentar un escrito en las oficinas y Registros antes citados, un recibo que acredite la fecha de presentación, valiendo como tal (y es lo más usual) una copia del mismo en la que el Registro estampa la fecha de presentación. La importancia que la obtención de dicha copia sellada tiene a efectos de la constancia del cumplimiento de trámites y plazos es demasiado evidente. 

3.EFECTOS DE LA INICIACIÓN

Son los siguientes:

a.Deber de la Administración de tramitar el procedimiento y dictar en el mismo la resolución que proceda (art. 42.1): deber que sólo se excepciona en algunos casos.

b.Otro efecto se halla vinculado a la fecha en que el procedimiento se ha iniciado mediante su presentación en alguno de los Registros y oficinas vistos, y consiste en la fijación de un orden de tramitación y resolución. Según el art. 74.2 “en el despacho de los expedientes se guardará el orden riguroso de incoación en asuntos de homogénea naturaleza, salvo que por el titular de la unidad administrativa se dé orden motivada en contrario, de la que quede constancia”. Por tanto, los procedimientos han de resolverse, en principio, observando el orden cronológico de su iniciación.

c.Además, habilita a la Administración para adoptar, de oficio o a instancia de parte, “las medidas provisionales que estime oportunas para asegurar la eficacia de la resolución que pudiera recaer, si existiesen elementos de juicio suficientes para ello” (art. 72.1). La adopción de estas medidas plantea diversos problemas:

i.Por lo común, las medidas citadas deben adoptarse de modo simultáneo o inmediatamente posterior a la iniciación del procedimiento; sin embargo, cabe adoptarlas antes de dicha iniciación, bien de oficio, bien a instancia de parte, en casos de urgencia y para la protección provisional de los intereses implicados, cuando la Administración cuente para ello con expresa habilitación mediante norma con rango de Ley. Dichas medidas ex ante habrán de ser confirmadas, modificadas o levantadas en el acuerdo de iniciación del procedimiento, que deberá efectuarse dentro de los 15 días siguientes a su adopción; y quedarán sin efecto si no se inicia el procedimiento en dicho plazo o cuando el acuerdo de iniciación no contenga un pronunciamiento expreso acerca de las mismas (art. 72.2).

ii.La posibilidad de adoptar medidas cautelares se excluye cuando las mismas “puedan causar perjuicio de difícil o imposible reparación a los interesados o que impliquen violación de derechos amparados por las leyes” (art. 72.3). La primera de estas salvedades es de contenido lógico; no así la segunda, cuya interpretación literal impediría adoptar cualquier tipo de medidas provisionales, por cuanto las mismas, en prácticamente todos los casos, producen violaciones de derechos (ej.: la prohibición temporal de venta de una partida de alimentos en mal estado, que vulnera el derecho de su propietario de ponerlos al mercado).

iii.Las medidas –tanto las adoptadas en el momento de la iniciación como con anterioridad al mismo- pueden ser “alzadas o modificadas durante la tramitación del procedimiento, de oficio o a instancia de parte, en virtud de circunstancias sobrevenidas o que no pudieron ser tenidas en cuenta en el momento de su adopción. En todo caso, se extinguirán con la eficacia de la resolución administrativa que ponga fin al procedimiento correspondiente” (art. 72.4).

B.Desarrollo del procedimiento.

Una vez iniciado el procedimiento se precisan una serie de actuaciones hasta que éste llegue a una resolución final. La ordenación del procedimiento se adopta a lo largo del mismo para que se continúe y se llegue al final (ej.: adopción de medidas cautelares, admisión de candidatos en unas oposiciones, realización de pruebas, citaciones, emplazamientos, requerimientos…). No es una subfase más, sino una serie de medidas que conducen a su fin. Los arts. 74, 75, 76 y 77 LRJPAC dan una serie de reglas para la tramitación:

1.PRINCIPIO DE IMPULSO DE OFICIO

Una vez iniciado, el desarrollo del procedimiento se rige estrictamente por el principio inquisitivo; su tramitación no queda al arbitrio de los interesados (ni siquiera en el caso de los iniciados a su instancia y en su beneficio), siendo deber de la Administración:

a.Impulsarlo de oficio en todos sus trámites (art. 74.1).

b.Realizar, también de oficio, “los actos de instrucción necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución”, sin perjuicio del derecho de los interesados a proponerlos o a sugerir la realización de otros (art. 78.1).

2.LOS PRINCIPIOS DE ECONOMÍA Y CELERIDAD

La LRJPAC enuncia una serie de reglas tendentes a asegurar que la instrucción de los expedientes se lleva a cabo sin trámites innecesarios y de forma ágil. Pieza clave es la proclamación del art. 74.1, según el cual el procedimiento está “sometido al criterio de celeridad”. Entre las manifestaciones concretas podemos reseñar:

a.El principio de simultaneidad, según el cual “se acordarán en un solo acto todos los trámites que, por su naturaleza, admitan una impulsión simultánea y no sea obligado su cumplimiento sucesivo” (art. 75.1).

b.El principio de acumulación, enunciado en el art. 73, según el cual “el órgano administrativo que inicie o tramite un procedimiento, cualquiera que haya sido la forma de su iniciación, podrá disponer su acumulación a otros con los que guarde identidad sustancial o íntima conexión”.

c.El principio de no suspensión del procedimiento: el planteamiento de cuestiones incidentales, no suspende la tramitación del procedimiento; de esta regla sólo se exceptúa el planteamiento de un incidente de recusación, que sí suspende el trámite del procedimiento.

d.El principio de preclusión de trámites, regulado en el art. 76. Según este artículo, los trámites que deban ser cumplimentados por los interesados deberán realizarse en el plazo de 10 días a partir de la notificación del correspondiente acto; si no lo hicieren, se les podrá declarar decaídos en su derecho al trámite correspondiente; esto no obstante, el rigor del principio se atempera con la previsión de que se admitirá la actuación del interesado y producirá sus efectos legales, si se produjera antes o dentro del día que se notifique la resolución en la que se tenga por transcurrido el plazo (ap. 1 y 3).

3.EL RÉGIMEN DE PLAZOS

 a.Obligatoriedad de los plazos.- En una declaración que habla por sí sola de la escasa inclinación que la cultura de este país tiene hacia el cumplimiento de los plazos, el art. 47 LRJPAC indica que “los términos y plazos establecidos en ésta u otras Leyes obligan a las autoridades y personal al servicio de las Administraciones públicas competentes para la tramitación de los asuntos, así como a los interesados en los mismos”. Esta regla admite, sin embargo, excepciones lógicas, a saber:

i.Desde la perspectiva de los administrados, el art. 49 prevé que, salvo cuando una norma lo prohíba expresamente, la Administración podrá conceder, de oficio o a petición de los interesados, una ampliación de los plazos establecidos, que no exceda de la mitad de los mismos, si las circunstancias lo aconsejan y con ello no se perjudican derechos de terceros; el acuerdo de ampliación deberá ser notificado a los interesados.

ii.Desde la perspectiva de la Administración y en lo referente al plazo máximo para resolver los procedimientos, el art. 42.6 dispone que excepcionalmente podrá acordarse su ampliación, mediante motivación clara de las circunstancias concurrentes y sólo una vez agotados todos los medios que estén a disposición del respectivo órgano administrativo; ampliación que no podrá ser superior al plazo establecido para la tramitación del procedimiento.

b.Los plazos por días.- Los plazos del procedimiento pueden estar fijados en un número determinado de días. Son los que ofrecen un sistema de fijación y cómputo más complejo, que se contiene en las siguientes reglas:

i.Como regla general, y siempre que por Ley o normativa comunitaria europea no se exprese otra cosa, los plazos fijados en días se entienden referidos a días hábiles (art. 48.1). Si se tratara de días naturales, habrá de advertirse expresamente esta circunstancia en la notificación.

ii.Respecto a qué son días inhábiles vemos 3 reglas:

1.Son días inhábiles los domingos y los declarados festivos (art. 48.1); aunque la Ley no lo diga, recordemos que los sábados son días hábiles a efectos del cómputo de plazos. La Resolución de 27 de noviembre de 2013, de la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas, ha establecido el calendario de días inhábiles en el ámbito de la Administración General del Estado para el año 2014, a efectos de cómputos de plazos.

2.Dada la incertidumbre del concepto de día festivo, el art. 48.7 ordena que la Administración General del Estado y las Administraciones de las CC.AA. fijen, en su respectivo ámbito, el calendario de días inhábiles a efectos de cómputos de plazos, que habrá de publicarse antes del comienzo de cada año en el diario oficio que corresponda y en otros medios de difusión que garanticen su conocimiento por los ciudadanos.

3.Cuando un día fuese hábil en el Municipio o Comunidad Autónoma en que residiese el interesado, e inhábil en la sede del órgano administrativo, o a la inversa, se considerará inhábil en todo caso (art. 48.5).

iii.El cómputo de los plazos expresados en días se efectúa a partir del día siguiente a aquél en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate o desde el siguiente a aquél en que se produzca la estimación o desestimación por silencio administrativo (art. 48.4.1º). 

iv. Si el último día del plazo es inhábil, se entiende prorrogado al primer día hábil siguiente (art. 48.3); regla que se aplica también a los plazos fijados por meses o años.

c.Los plazos por meses o años.- Las reglas serían las siguientes.

i.Estos plazos se computan a partir del día siguiente a aquél en que tenga lugar la notificación o publicación del correspondiente acto (ej.: un plazo de un mes, relativo a un acto administrativo que se notifica el día 15 de enero, debe empezar a contarse a partir del 16 de enero) o desde el siguiente a aquél en que se haya producido la estimación o desestimación por silencio administrativo (art. 48.2).

ii.El cómputo de estos plazos debe hacerse de fecha a fecha, con entera independencia del número de días que cada mes o año tenga. Ej.: un plazo de un mes que se inicia el 22 de diciembre finaliza el 22 de enero y si se inicia el 23 de febrero finaliza el 23 de marzo.

iii.Si en el mes de vencimiento del plazo no hubiera día equivalente a aquél en que comienza el cómputo, se entenderá que el plazo expira el último día del mes (art. 48.2). Ej.: si un plazo de un mes se inicia el 31 de marzo, no existiendo dicho día en abril, finalizará el día 30 del referido mes. 

Durante la fase de desarrollo del procedimiento se instruye el mismo, esto es, se realizan los actos necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de los datos (fácticos y jurídicos) en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución, es decir, el acto definitivo que ponga fin a dicho procedimiento (art. 78).

Todas las actuaciones administrativas de instrucción o las resoluciones que ordenen llevarlas a cabo deben considerarse como actos de trámite. Ello significa que no cabe la impugnación separada de los mismos, dándose por consiguiente en el procedimiento administrativo una menor garantía que en los procesos judiciales, donde sí se permite una impugnación separada de los autos o providencias de tramitación.

A)Informes y dictámenes

Son actuaciones administrativas, normalmente a cargo de órganos especializados, que sirven para ilustrar al órgano decisor, es decir, suministran al órgano competente para resolver importantes datos y cuyo contenido son las opiniones de otros órganos administrativos o corporaciones profesionales (arts. 82 y 83).            

Los informes pueden ser:

e.Preceptivos.- Cuando es obligatoria su emisión para continuar el procedimiento.

f.Facultativos.- Cuando su emisión e incorporación al procedimiento no tienen el carácter de obligatorio.

Los informes preceptivos, además, pueden ser:

g.Vinculantes.- Cuando la Administración debe acatarlos.

h.No vinculantes.- Si la Administración puede apreciarlos discrecionalmente. 

Como regla general, los informes serán facultativos y no vinculantes y deberán emitirse en el plazo de 10 días a contar desde la solicitud (art. 83). Si no se emiten en dicho plazo la Administración puede proseguir sus actuaciones o, incluso, desconocerlos si se emiten fuera del plazo. Si el dictamen es preceptivo la Administración queda habilitada, pero no obligada, para interrumpir el plazo de los trámites sucesivos.

B) Alegaciones

Las alegaciones constituyen el acto típico de los interesados en el procedimiento. Se trata de escritos mediante los cuales los interesados aportan al expediente datos de hecho (adverados o no por los correspondientes documentos) y valoraciones de orden jurídico o técnico sobre las cuestiones que en él se debaten. Aunque la LRJPAC no lo dice expresamente, nada impide que tales alegaciones se formulen de modo oral, mediante comparecencias o entrevistas con los responsables de la tramitación, sin que sea obligada su constancia posterior por escrito. El régimen de las alegaciones se resume en 2 puntos:

A) La posibilidad ilimitada de formularlas; pueden hacerse cuantas veces se estime necesario y, sobre todo, en cualquier momento de la tramitación anterior al trámite de audiencia

B) El deber que pesa sobre el órgano competente de tener en cuenta estas alegaciones en el momento de elaborar la propuesta de la resolución que finaliza el expediente.

C) Prueba

Las pruebas tienen por objeto acreditar hechos relevantes para la decisión sometida a procedimiento cuando la Administración no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados o la naturaleza del procedimiento lo exija. Se admite cualquier medio de prueba admisible en Derecho (documental, pericial, testifical…). El período de prueba no puede ser superior a 30 días ni inferior a 10. Sólo podrán rechazarse aquellas pruebas propuestas por los ciudadanos que sean manifiestamente improcedentes o innecesarias, mediante resolución motivada.

D) Vista y audiencia

A lo largo de la tramitación del expediente, los interesados van teniendo un conocimiento fragmentario de su contenido y de los trámites realizados en él, en base al cual pueden formular las correspondientes alegaciones. Cuando la instrucción llega a su fin, es de la máxima importancia que los interesados puedan consultar de modo conjunto ordenado la totalidad de las actuaciones (vista), al objeto de formular resumidamente su posición definitiva (audiencia) sobre todas las cuestiones que en él se han debatido.

La audiencia es una aplicación del principio de contradicción que afirma que nadie puede ser condenado sin ser oído. Este trámite -que la jurisprudencia considera esencial- ha de tener lugar una vez instruido el expediente y antes de redactar la propuesta de resolución. Su régimen es muy sencillo:

 a) El trámite de vista consiste, obviamente, en la posibilidad de consulta directa de todo el expediente, una vez que su tramitación ha finalizado

b) El trámite de audiencia consiste en la posibilidad de formular un último escrito de alegaciones y aportar los documentos que estimen oportuno, una vez efectuada la consulta del expediente (también aunque ésta no haya tenido lugar).

c) Uno y otro trámite deben ser cumplimentados por los interesados en el plazo que se les confiera al efecto, que no podrá ser inferior a 10 días ni superior a 15.

d) El trámite de vista y audiencia no puede ser omitido por la Administración,  salvo en el caso de que no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolución otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado. Ej.: cuando en el expediente no figuren más documentos que los que el interesado hubiera aportado. La omisión del trámite es causa de anulabilidad.

E) Información pública

Consiste en la exposición al público en general (no sólo a los interesados) del contenido de un expediente, al objeto de que pueda ser consultado por cualquier persona; y de que las mismas, si lo estiman oportuno, expresen su parecer sobre el objeto del mismo, tanto desde el punto de vista jurídico como de pura y simple oportunidad o preferencia personal.

 Su régimen vendría dado por las siguientes reglas:

1. Salvo previsión expresa de norma en contrario, la información pública es un trámite puramente facultativo para la Administración, dado que ésta podrá celebrarlo “cuando la naturaleza de éste (el procedimiento) lo requiera

2. La información pública se convoca mediante la inserción del correspondiente anuncio en el periódico oficial correspondiente a la Administración convocante; en él ha de hacerse constar el expediente a que se refiere, el lugar donde se exhibe y el plazo para consultarlo y la posibilidad de formular, en su caso, las alegaciones que se estimen convenientes, que no podrá ser inferior a 20 días.

3. La comparecencia en el trámite de información pública es estrictamente facultativa, tanto para los ciudadanos en general como para los propios interesados en el procedimiento.

4. Los comparecientes en la información pública que no poseen la condición de interesados no la adquieren por este solo hecho; y, por tanto, tienen derecho solamente a que la Administración dé respuesta razonada a las alegaciones que hubieran formulado.

C. Terminación del procedimiento.

 El procedimiento puede terminar de varias formas:

– Normal.- Cuando hay una resolución que puede ser expresa o también tácita, en cuyo caso estaremos ante el silencio administrativo. Como un subtipo de la terminación normal, podemos destacar la terminación convencional, que se produce cuando hay un pacto entre las partes (acuerdo o convenio).

– Anormal.- Cuando se haya producido el desistimiento, la renuncia, el procedimiento haya caducado o cuando el procedimiento no pueda terminar por imposibilidad material.

 El procedimiento puede terminar normal o anormalmente. La terminación normal se produce con el acto definitivo que pone fin al procedimiento y determina el surgimiento de la resolución o decisión procedente de la Administración. Se trata de un acto administrativo que finaliza el procedimiento de acuerdo con lo incorporado al expediente. Acontece, no obstante, que esta resolución puede ser unilateral o puede basarse en un previo pacto o acuerdo con el interesado. Además, puede ser expresa o presunta.

a. Mediante un acto administrativo expreso.

Lo normal es que el procedimiento termine mediante una resolución expresa dictada por la Administración a través de la cual resuelve y pone fin al procedimiento. Hay que partir del art. 42 LRJPAC, que establece la obligación de resolver por parte de la Administración, obligación que no cesa ni en los supuestos de silencio administrativo.

Por lo que respecta al contenido de la resolución, para que ésta sea válida y produzca efectos deberá contener:

1. La decisión final de la Administración, con el pronunciamiento sobre todas las cuestiones planteadas por los interesados o que se hayan derivado de la tramitación del expediente administrativo; decisión que, por lo demás, deberá ser  cuando pueda ser encuadrada en cualquiera de los supuestos:

A) Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos

b) Los que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de actos administrativos, recursos administrativos, reclamaciones previas a la vía judicial y procedimientos de arbitraje.

C) Los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de los órganos consultivos

D) Los acuerdos de suspensión de actos, cualquiera que sea el motivo de ésta

E) Los acuerdos de aplicación de la tramitación de urgencia o de ampliación de plazos

f) Los que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, así como los que deban serlo en virtud de disposición legal o reglamentaria expresa.

2. La motivación cuando la Administración esté obligada a motivar

3. La referencia a los recursos que proceden contra la misma, órgano administrativo o judicial ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar cualquier otro que estimen oportuno. La mención de los recursos no puede considerarse como un requisito esencial de la resolución, pues si se omite esta mención o si se cumple erróneamente no por ello se podrá anular la resolución.

La principal característica de la resolución administrativa es su congruencia porque deberá decidir todas las cuestiones propuestas por los interesados a lo largo de la tramitación del expediente, así como aquellas otras derivadas del mismo aunque no hubieran sido planteadas. La congruencia se manifiesta en dos importantes límites que la ley impone a la resolución:

a) No es posible agravar la situación inicial del peticionario, sin perjuicio de la potestad de la Administración de iniciar un nuevo procedimiento.

b) No es posible pronunciarse sobre cuestiones conexas que no hubieran sido planteadas por los interesados, sin ponerlo antes de manifiesto a aquellos por un plazo no superior a 15 días, para que formulen las alegaciones que estimen pertinentes y aporten, en su caso, los medios de prueba.

En ningún caso podrá la Administración abstenerse de resolver so pretexto de silencio, oscuridad o insuficiencia de los preceptos legales aplicables al caso, aunque podrá resolver la inadmisión de las solicitudes de reconocimiento de derechos no previstos en el Ordenamiento Jurídico o manifiestamente carentes de fundamento, sin perjuicio del derecho de petición.

En cuanto al plazo para resolver, hay que estar a las normas que regulen cada uno de los procedimientos administrativos pero siempre con el límite que establece la LRJPAC de 6 meses. Únicamente cabe la posibilidad de establecer un plazo de resolución mayor cuando una norma con rango de ley o una norma comunitaria europea expresamente lo establezcan. Si las normas que regulan el procedimiento no establecen ningún plazo, se aplicará el plazo subsidiario de 3 meses para resolver y notificar. Estos plazos no tienen mayores consecuencias prácticas para los interesados porque su no cumplimiento no produce la anulabilidad del procedimiento, sino a lo sumo la responsabilidad remota y teórica de los funcionarios morosos.

b.

Silencio administrativo

El silencio administrativo es otra forma de terminación de los procedimientos administrativos, que actúa únicamente en aquellos supuestos en los que la Administración no ha dictado una resolución expresa ni la ha notificado.

Por tanto, es una ficción legal que se presume en los supuestos de inactividad de la Administración pública como una garantía para los particulares. Esto es así porque la jurisdicción contencioso-administrativa se caracteriza por su carácter revisor y dado este carácter sólo se puede acudir a la jurisdicción cuando se haya producido el acto administrativo y, para evitar la indefensión del particular que no tiene acto concreto que revisar, se ha establecido el silencio administrativo, que otorga a la inactividad un determinado sentido.

El silencio administrativo puede ser:

• Positivo.- Si se estiman las pretensiones del particular.

• Negativo.- Si se desestiman las pretensiones del particular.

 El silencio administrativo sólo tiene virtualidad en los procedimientos iniciados a solicitud del particular y en garantía de los particulares, porque si se inicia de oficio no tiene sentido, ya que si la Administración inicia un procedimiento y no resuelve en plazo se aplicará la caducidad. No obstante, tanto si un procedimiento se inicia de oficio como a instancia del particular, la Administración está obligada a dictar resolución expresa.

El silencio administrativo ahora, según el art. 42 LRJPAC, se produce cuando la Administración no resuelve expresamente y notifica en plazo la decisión administrativa. El plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa dependerá de lo que las normas reglamentarias establezcan para cada procedimiento concreto. Ahora bien, este plazo no podrá exceder de 6 meses salvo que una norma con rango de Ley establezca uno mayor o así venga previsto en la normativa comunitaria europea. Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo máximo para resolver y notificar, éste será de 3 meses. Ambos plazos se contarán:

• En los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciación.

• En los iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en el registro del órgano competente para su tramitación.

 Según el art. 43.1, en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa legitima al interesado para entender estimada o desestimada su solicitud por silencio administrativo, sin perjuicio de la resolución que, en todo caso, la Administración debe dictar. Pues bien, la regla general es la consideración del silencio como positivo, de modo que, como dice el art. 43.2, los interesados podrán entender estimadas por silencio administrativo sus solicitudes. Pero también se prevén excepciones, de modo que el silencio será negativo:

1. Cuando una norma con rango de Ley o norma de Derecho Comunitario Europeo así lo indique

2. Cuando el particular ejercite el derecho de petición establecido en el art. 29 CE

3. Cuando los procedimientos tuvieran como resultado la transferencia al solicitante o a terceros de facultades relativas al dominio público o al servicio público.

4. Cuando se dé en la resolución de los recursos administrativos.- Así, cuando se interpone un recurso de alzada o de reposición, el particular verá desestimada su pretensión pasados 3 meses y 1 mes respectivamente.

Además, hay una excepción a la excepción: dos silencios administrativos negativos hacen uno positivo. Así, si el particular interpone un recurso de alzada contra una desestimación presunta de la Administración, si ésta no resuelve en plazo, el particular podrá entender estimadas sus pretensiones. Sería un modo de castigar a la Administración por su pasividad.

Formas de producción del silencio.- Modificaciones profundas de la Ley 4/99:

• Antes (LRJPAC de 1992).- Para que se produjera el silencio administrativo se requerían 2 circunstancias:

 Inactividad de la Administración: que el particular se dirigiera al órgano administrativo que debía haber resuelto y no resolvió y solicitar la certificación de acto presunto. Después, el funcionario estaba obligado a emitirlo en el plazo de 20 días a contar desde la solicitud. Sólo cesaba la obligación de la Administración de resolver cuando el funcionario emitiera el certificado de actos presuntos –que debía contener: fecha, plazo, objeto, sentido del silencio… Si el funcionario no emitía este certificado, ello se consideraba una falta muy grave. En esos 20 días, la Administración podía emitir expresamente su resolución, lo cual provocaba numerosos problemas sobre si el silencio era una ficción o era un acto administrativo. Hasta la emisión de la certificación, la situación podía generar conflictos para el particular y una gran inseguridad jurídica. Ej.: si se tramita licencia de apertura y el particular considera el silencio positivo y la Administración resuelve desfavorablemente.

• Ahora (LRJPAC tras Ley 4/99).- Tiene importantes modificaciones:

 El silencio administrativo es automático y eficaz por el transcurso del tiempo cuando la Administración no resuelve y notifica en el plazo previsto.

 Ya no es necesario que el particular solicite el certificado de actos presuntos.

¿Cómo sabe el particular el momento en que se produce el silencio y qué garantías tiene? Existe la obligación para la Administración de publicar y mantener actualizadas, a efectos informativos, las relaciones de procedimientos, con indicación de los plazos máximos de duración de los mismos, así como de los efectos que produzca el silencio. Además, informarán a los interesados del plazo máximo para resolver y notificar, de los efectos que pueda producir el silencio, incluyendo dicha mención en la notificación o publicación del acuerdo de iniciación de oficio, o en comunicación que se les dirigirá al efecto dentro de los 10 días siguientes a la recepción de la solicitud en el registro del órgano competente para su tramitación. En este último caso, la comunicación indicará también la fecha en que la solicitud ha sido recibida por el órgano competente.

La Ley 4/99 clarifica la naturaleza del silencio administrativo y ha venido a distinguir:

• Silencio administrativo positivo.- Tiene a todos los efectos la consideración de un verdadero acto administrativo finalizador de ese procedimiento administrativo. En caso de que la Administración dictara resolución expresa tras haber transcurrido el plazo necesario para la producción del silencio positivo, dicha resolución sólo podrá dictarse en sentido confirmatorio. Por tanto, el silencio vincula a la Administración. Ej.: solicitud de apertura; tras el plazo, el silencio administrativo es positivo. La Administración podrá luego dictar resolución expresa en cualquier momento -porque siempre debe resolver- pero confirmatoria del sentido positivo del silencio, es decir, una vez transcurrido el plazo, la Administración no podrá apartarse del sentido del silencio administrativo. Si la Administración considera que la apertura daña al interés general, iniciará el proceso necesario en cada procedimiento: nulidad, anulabilidad, revocación, pero con previa indemnización a aquellos particulares que se consideren lesionados.

• Silencio administrativo negativo.- La LRJPAC especifica que es una mera ficción legal cuya única finalidad es habilitar al particular para que éste pueda interponer los recursos administrativos o contencioso-administrativos que corresponda. No es un verdadero acto administrativo ni vincula, por tanto, a la Administración. Así, una vez producido el silencio negativo, la Administración podrá dictar una resolución expresa sin vinculación al sentido negativo del silencio, por lo que podrá dictar resolución con carácter estimatorio, porque el sentido negativo del silencio no le vincula.

c. Terminación convencional.

Existe otra manera normal de terminar el procedimiento administrativo y que supone la previa realización de un pacto o convenio con la Administración. La peculiaridad en esta forma de terminar el procedimiento es que la Administración va a tener en cuenta la voluntad de aquellas personas que están interesadas en el procedimiento. La terminación no se produce por resolución de carácter unilateral sino por un acuerdo entre las partes. Esta modalidad, que la ley denomina terminación convencional, permitió sustituir la resolución unilateral de la Administración por un acuerdo, pacto, convenio o contrato celebrado por la Administración actuante con los interesados en el procedimiento, ya sean personas físicas o jurídicas, de Derecho público o privado.

 Por tanto, para que la terminación convencional pueda poner fin al procedimiento es preciso el cumplimiento de varios requisitos:

• Que el contenido del acuerdo no resulte contrario al Ordenamiento Jurídico.

• Que verse sobre materias susceptibles de transacción.

• Que tenga por objeto satisfacer el interés público.

• Que no altere las competencias atribuidas a los órganos administrativos ni las responsabilidades que correspondan a las autoridades y funcionarios relativos al funcionamiento de los servicios públicos.

Estos convenios requieren la aprobación expresa del Consejo de Ministros cuando versen sobre materias de la competencia directa de dicho órgano. Además, tales convenios deben tener un contenido mínimo que alcanza a la identificación de las partes intervinientes, el ámbito personal, funcional y territorial del convenio y el plazo de vigencia. Deberán o no publicarse según su naturaleza y las personas a las que estuvieren destinados.

 Un claro ejemplo lo encontramos en el art. 8 del Reglamento de Responsabilidad patrimonial de la Administración. Permite la sustitución de la indemnización en alzada en metálico por una compensación en especie o, en su caso, por pagos periódicos. El acuerdo no puede incluir ningún tipo de transacción sobre la existencia o no de la relación de causalidad, reconocimiento de responsabilidad por parte de la Administración, etc. Debe limitarse únicamente a la determinación de la cuantía y del modo de la indemnización. En concreto, el mencionado art. 8 Reglamento indica que “en cualquier momento del procedimiento anterior al trámite de audiencia, el órgano competente, a propuesta del instructor, podrá acordar con el interesado la terminación convencional del procedimiento mediante acuerdo indemnizatorio (…)”.

d. Desistimiento y renuncia.

Suponen que el interesado decide voluntariamente poner fin al procedimiento ya iniciado y apartarse del mismo. Sin embargo, es muy distinto su alcance y consecuencias:

a) En el desistimiento se abandona única y exclusivamente el concreto procedimiento administrativo ya iniciado, pudiendo en cualquier momento posterior comenzar otro procedimiento, pues se dejan intactos los eventuales derechos que puedan asistir al interesado y que podrá ejercer más adelante si le conviene en otro procedimiento distinto.

b) En la renuncia, por el contrario, el interesado abandona, no ya el procedimiento, sino sus propios derechos, haciendo dejación expresa de los mismos, de tal forma que no podrán ya ser ejercitados en el futuro.

Estas diferencias teóricas se diluyen en la práctica dada la existencia de determinados plazos de caducidad para el ejercicio de los derechos. Por lo demás, ambas figuras podrán formularse en cualquier momento del procedimiento, bien oralmente -mediante simple comparecencia ante el funcionario encargado de la tramitación del procedimiento-, bien por escrito -ya sea personalmente, ya a través de representante, que no necesita para ello poder especial alguno-. Requieren la aceptación de la Administración, sin la cual la decisión del particular carece de efectividad y fuerza de obligar. La Administración declarará terminado el procedimiento salvo que se hayan personado en el procedimiento terceros interesados que instasen su continuación en el plazo de 10 días desde que fueron notificados del desistimiento o renuncia. Asimismo, si la cuestión suscitada en el procedimiento fuera de interés general o fuera conveniente sustanciarla para su definición y esclarecimiento, la Administración podrá limitar los efectos del desistimiento o la renuncia al interesado y continuar con el procedimiento.

A) Caducidad

Es una forma de terminación anormal que se produce en los procedimientos administrativos iniciados de oficio por la Administración, ya que la caducidad se produce cuando transcurre el plazo que tiene la Administración para resolver y no resuelve y notifica. Si esta circunstancia se diera en un procedimiento a instancia de un particular la consecuencia sería el silencio administrativo. La caducidad se caracteriza por producir la finalización de ese procedimiento concreto, aunque no impide que se pueda iniciar otro procedimiento con el mismo objeto, ya que la caducidad no produce la prescripción de la acción.