Procedimiento Expropiatorio: Fases, Justiprecio y Derecho de Reversión

6. El Procedimiento Expropiatorio

6.3. La Determinación del Justiprecio

Esta tercera fase del procedimiento expropiatorio tiene por objeto determinar el valor de los bienes expropiados.

Declarada la necesidad de ocupación, se procede a la determinación del justiprecio, que puede alcanzarse de tres modos diferentes y sucesivos: el mutuo acuerdo, el cruce de hojas de aprecio y el acuerdo del Jurado Provincial de Expropiación.

6.3.1. Mutuo Acuerdo

Una vez firme la declaración de necesidad de ocupación de bienes o adquisición de derechos expropiables, la Administración y el expropiado podrán llegar a un mutuo acuerdo en el plazo de quince días.

Se caracteriza porque no se trata de un contrato administrativo, sino de una «adhesión a la expropiación” por parte del expropiado, por lo que la ocupación del bien no puede tener lugar hasta que se abone el precio convenido.

6.3.2. Cruce de Hojas de Aprecio

Transcurrido el plazo inicial para la conclusión de un acuerdo, la Administración debe abrir la valoración contradictoria del bien o derecho a través del cruce de hojas de aprecio.

Su estructura es sencilla: En primer lugar, la Administración formará un expediente separado por cada uno de los expropiados (art. 26.2 LEF). Hecho esto, “requerirá a los titulares para que en el plazo de veinte días, a contar desde el siguiente a la notificación, presenten hoja de aprecio, en la que se concrete el valor en que estimen el objeto que se expropia, pudiendo aducir tantas alegaciones como consideren pertinentes” (art. 29.1 LEF).

El expropiado (dentro de dicho plazo de veinte días) debe presentar su hoja de aprecio, que contiene la valoración que este le da al bien, fijando de manera definitiva el importe de valoración. Examinada la hoja, la Administración puede optar por dos opciones:

• Aceptarla, quedando así determinado definitivamente el justiprecio y procediendo la Administración al pago del mismo.
• Rechazarla (como es más normal que ocurra), en cuyo caso elaborará su propia hoja de aprecio (art. 30.2 LEF).

La hoja de aprecio de la Administración se notifica al expropiado, que dispone de diez días para aceptarla o rechazarla. A este respecto, puede consultarse el artículo 30.2 LEF.

En caso de que el expropiado rechace la hoja de aprecio de la Administración, el procedimiento pasa a la fase siguiente, en la que el justiprecio es fijado por el Jurado Provincial de Expropiación.

6.3.3. Acuerdo del Jurado Provincial de Expropiación

Esta figura fue una creación de la LEF y es un órgano arbitral, de composición mixta, integrado por un presidente y cuatro vocales (art. 32.1 LEF).

La presidencia corresponde a un magistrado, única persona realmente neutral del Jurado, desempeñando una posición dirimente crucial. Dos vocales, de carácter jurídico y técnico, son nombrados por la Administración expropiante (un abogado del Estado de la provincia y un funcionario técnico de nivel superior, ingeniero o arquitecto). Y, por último, dos vocales más que pretenden representar los intereses privados objeto de expropiación (un notario de libre designación y un representante de la Cámara Provincial Agraria, Cámara de la Propiedad Urbana, Cámara de Comercio, Industria y Navegación, colegio profesional u organización empresarial, según la índole de los bienes objeto de expropiación).

6.5. El Procedimiento de Expropiación Urgente

6.5.1. Concepto y Caracteres

Consiste en una inversión de determinadas fases del procedimiento ordinario, en concreto, una anticipación de la ocupación de los bienes. Esta modalidad es aplicable a las expropiaciones para la realización de una obra o finalidad determinada y permite la ocupación rápida de los bienes sin que sean precisos la declaración de necesidad de ocupación ni el previo pago del justiprecio, que se pospone a un momento posterior a la ocupación. Se trata de un mecanismo excepcional, pero en la práctica se ha producido una generalización del procedimiento de urgencia debido a que algunas leyes consideran que la expropiación urgente es aplicable a determinados sectores de la actuación administrativa, así como a que los tribunales han mostrado poco control de la legalidad de esta modalidad de expropiación, lo que ha llevado a una inobservancia de los requisitos.

6.5.2. Procedimiento

6.5.2.a) Información Pública

El procedimiento de urgencia se inicia con la práctica de un trámite de información pública, por un plazo de quince días, en el que debe exponerse la relación de los bienes afectados por la expropiación para que los interesados puedan formular las alegaciones pertinentes a los solos efectos de subsanar posibles errores que se hayan padecido en la relación de bienes afectados (art. 56.25 REF).

6.5.2 b) Declaración de Urgencia

Acabada la información pública, el Consejo de Ministros o el consejo de gobierno de la comunidad autónoma formula la declaración de urgencia, con la que se entiende realizada la declaración de necesidad de ocupación. La declaración de urgencia debe comprender dos extremos:

• En el expediente que se eleve al Consejo de Ministros o al Consejo de Gobierno ha de constar “la oportuna retención de crédito, con cargo al ejercicio en que se prevea la conclusión del expediente expropiado y la realización efectiva del pago, por el importe a que ascenderá el justiprecio calculado en virtud de las reglas prevista en la Ley” (art. 52.1 LEF).
• Deberá hacer referencia expresa a los bienes a los que afecta la ocupación o al proyecto de obras en que se determina, así como al resultado de la información pública (art. 56.1 del Reglamento LEF).

6.5.2. c) Levantamiento de Acta Previa a la Ocupación

Deberá notificarse previamente a los interesados, con una antelación mínima de 8 días, el día y la hora en que se va a celebrar este trámite, momento en el que se personarán en la finca de que se trate el representante de la Administración, acompañado de un perito y del alcalde o concejal en quien delegue, los propietarios y demás interesados, que podrán acompañarse de peritos y de un notario. De dicho acto se levantará un acta en la que se describirán el bien o derecho expropiable, haciendo constar todas las manifestaciones y datos que aporten unos y otros y que sean útiles para determinar los derechos afectados, sus titulares, el valor y los perjuicios determinantes de la rápida ocupación.

6.5.3 d) Confección de Hojas de Depósito Previo a la Ocupación

Levantada el acta previa a la ocupación, la Administración debe proceder a elaborar las hojas de depósito previo a la ocupación, realizando una estimación del valor de la finca con arreglo a la capitalización de sus valores fiscales y fijando la indemnización que corresponda por los perjuicios derivados de la rapidez de la ocupación, como, por ejemplo:

• Mudanzas.
• Cosechas pendientes.
• Otras igualmente justificadas.

El importe será consignado en la Caja General de Depósitos y devengará a favor del expropiado el interés legal, y podrá retirarse en cualquier momento, debiendo devolverse el exceso si el justiprecio que después se fije fuera de cuantía inferior.

6.5.4 e) Inmediata Ocupación del Bien

Efectuado el depósito previo y abonada o consignada, en su caso, la previa indemnización por perjuicios, la Administración procederá a la inmediata ocupación del bien de que se trata en el plazo máximo de 15 días.

6.5.5 f) Fijación del Justiprecio

Acto seguido, debe procederse a la apertura de la pieza para la fijación y pago del justiprecio, lo cual se efectuará conforme a las reglas previstas para el procedimiento ordinario.

5. La Causa Expropiandi como Presupuesto de Toda Expropiación

Conceptualización: Motivo o finalidad que justifica el apoderamiento o sacrificio de un bien o derecho a favor de la Administración. Conforme al art. 33.3 CE y el art. 1.1 LEF, solo puede ser acordada por causa de «utilidad pública o interés social«. Ni la LEF ni el REF distinguen claramente entre ambos conceptos.

Utilidad pública: Comprende las necesidades de funcionamiento de las obras o servicios públicos (expropiación para construir una carretera), lo cual explica que los beneficiarios de esta expropiación sean entes públicos o concesionarios de los mismos.

Interés social: Interés colectivo y superior al interés individual del propietario (expropiación de una finca rústica en ámbito de reforma y desarrollo agrario). Aquí no es necesario que los beneficiarios sean entes públicos, pues podrán tener tal condición cualesquiera otros sujetos privados, aunque no sean concesionarios de aquellos.

Duración: Debe perdurar durante un tiempo, de tal forma que, si la causa de la expropiación desaparece antes de su transcurso, surge el derecho del expropiado a la reversión.

¿Cuál es la causa o fin que justifica una expropiación? El art. 17 de la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano hablaba de «utilidad pública» y la vigente Ley de 1954 amplía la causa legitimadora de la expropiación extendiéndola al interés social, de manera que la expropiación se legitima por causa de utilidad pública e interés social, incorporando así una concepción que viene a entender implícitamente una función social de la propiedad (Exposición de motivos de la LEF).

¿Cómo determinar qué bienes son de utilidad pública? La LEF establece algunas exigencias en relación con la expropiación de inmuebles en planes de obras y servicios de las distintas Administraciones. También se admite que las leyes hagan declaraciones genéricas de utilidad pública, remitiendo su reconocimiento concreto al consejo de ministros u órgano de gobierno de la comunidad autónoma. El mismo mecanismo de declaración genérica es aplicable a los bienes muebles. Fuera de estos casos, la declaración de utilidad pública o social exige una ley estatal o autonómica.

7. El Derecho de Reversión

7.1. Características

La expropiación puede no llegar a producirse por diversos motivos; por ejemplo, que la Administración desista de lograr sus fines. Pero lo común es que la expropiación se lleve a cabo.

También puede suceder que el fin por el que se iba a llevar a cabo la expropiación sufra alteraciones. Por ejemplo, que no se lleve a cabo la obra en el terreno que se expropió, que sobren bienes expropiados… En estos casos, se concede a los administrados el derecho de reversión, mediante el que pueden recuperar los bienes que se encuentren afectados. En este sentido, el art. 54.1 de la LEF dispone: «En caso de no ejercerse la obra o el servicio que motivó la expropiación, o si sobrasen bienes, el primitivo dueño podrá recuperar todo o parte de lo expropiado mediante una indemnización«.

El derecho de reversión se caracteriza por las siguientes notas:

• Se produce de modo automático al alterarse el fin de la expropiación.
• Como establece el TC, es un derecho de configuración legal, ya que no forma parte de las garantías constitucionales de la propiedad, sino que es el legislador el que debe establecer su contenido.
• Se rige por el derecho vigente en el momento de su nacimiento y no en el del nacimiento de la expropiación.
• Es un derecho real de adquisición preferente frente a otros derechos reales inscritos en el registro, siempre que el mismo haya sido inscrito.

7.2. Supuestos de Reversión. Forma de su Ejercicio

Tal y como establece el artículo 54 LEF, los supuestos en los que surge el derecho de reversión son tres:

1. La inejecución de la obra o el no establecimiento del ejercicio: Una vez producida la expropiación, puede suceder que la obra o el servicio que la motivó no se lleve a cabo. En tal caso, aparecen dos modalidades diversas de ejercicio de este derecho:
   • Puede declararse la inejecución por la propia Administración de forma expresa mediante la notificación al expropiado de su propósito de no ejecutar la obra o de no implantar el servicio. En este supuesto, el expropiado dispone de un plazo de 3 meses desde la referida notificación para ejercitar ante la Administración el derecho de reversión (art. 54.2 LEF).
   • Lo normal es que la Administración no efectúe ninguna notificación, por lo que la inejecución de la obra o servicio tendrá lugar en el puro terreno de los hechos. Este desistimiento se presume producido cuando concurran alguna de estas circunstancias: por el transcurso de 5 años desde la fecha en la que los bienes o derechos expropiados quedaron a disposición de la Administración; o por la suspensión por más de dos años de las actuaciones dirigidas a efectuar la obra o implantar el servicio.
2. La existencia de bienes sobrantes: Puede también suceder que, una vez realizada la expropiación, queden bienes sobrantes, hecho que motiva que pueda ejercitarse el derecho de reversión siempre que:
   • A) En primer lugar, que se declare de modo expreso la existencia de bienes sobrantes y se notifique al expropiado, supuesto en el que el expropiado podrá ejercitar su derecho de reversión en los 3 meses siguientes a la fecha de la notificación.
   • B) En el caso de que no se produzca esa notificación, la LEF se limita a decir que el derecho de reversión podrá ejercitarse siempre que no hubieran transcurrido 20 años desde la toma de posesión de los bienes expropiados. Al no señalar el plazo a partir del cual se puede ejercitar dicho derecho, se presupone que es a partir de la finalización de la obra, ya que se podrán apreciar los bienes sobrantes.
3. La desaparición de la afectación: El derecho de reversión surge en los casos de desaparición de la afectación cuando la obra o servicio para los que se realizó la operación expropiatoria desaparecieran o si se extinguiera el fin público al que atendían dicha obra o servicio. Hay que tener en cuenta dos aspectos:
   1. El régimen de ejercicio de este derecho es aquí idéntico al precedente, aplicando el art. 54.3 a) de la LEF, que establece que el plazo de solicitud será de 3 meses a contar desde la fecha de la notificación y, si no se efectúa esta, siempre que no hayan transcurrido 20 años y se constate de manera inequívoca.

   2. Sin embargo, la LEF, en su reforma de 1999, estableció un importante límite temporal al derecho de reversión en su art. 54.2 b). Dicho precepto dispone que cuando la afectación al fin que justificó la expropiación, obra o servicio, se prolonga durante 10 años, su posterior desaparición no hace surgir el derecho.

      Este supuesto de desaparición de la afectación difiere del cambio de afectación, que es cuando la Administración realiza un cambio del fin. Antes de que la LEF sufriera la reforma de 1999, el cambio de afectación también daba lugar a la reversión (precepto recogido en el que fuera el art. 66.1 REF). No obstante, actualmente, la LEF lo excluye de forma tajante en su art. 54.2 a), ya que determina que cuando concurra una desafectación del fin que justificaba la expropiación con el acuerdo de una nueva afectación a otro fin, no habrá derecho de reversión. No obstante, la LEF manda dar publicidad al cambio de afectación, permitiendo así al expropiado solicitar una actualización del justiprecio si la obra no ha sido ejecutada o establecido el servicio inicialmente previsto.

7.3. Indemnización Reversional

La reversión conlleva el deber del expropiado, o, si se prefiere, reversionista, de restituir a la Administración el valor de los bienes que recupera, pues entendemos que, de otra forma, se produciría un enriquecimiento injusto al haber percibido en su momento el justiprecio. Por ello, el artículo 55.1 de la LEF dispone que es presupuesto del ejercicio del derecho de reversión la restitución de la indemnización expropiatoria percibida por el expropiado. Esta restitución ha de efectuarse de acuerdo con las dos reglas siguientes:

• En lo que se refiere al “quantum” de la devolución, su importe se determina por atendiendo al justiprecio que en su día hubiera sido abonado al expropiado; si bien, este debe ser “actualizado” conforme a la evolución del índice de precios al consumo en el periodo comprendido entre la fecha de iniciación del expediente de justiprecio y la de ejercicio del derecho de reversión (artículo 55.1).

La LEF configura el pago de la indemnización como un auténtico presupuesto de la efectividad de la reversión. El artículo 55.3 de la LEF regula con severidad y detalle esta cuestión del siguiente modo:

• La toma de posesión del bien, o del derecho revertido, no podrá tener lugar sin el previo pago o consignación del importe de la indemnización.
• El pago o consignación deberá efectuarse en el plazo máximo de tres meses desde su determinación en vía administrativa (sin perjuicio del recurso contencioso-administrativo).
• En el supuesto de que la sentencia que se dicte en dicho recurso contencioso-administrativo establezca un importe de la indemnización diverso, las diferencias en más o en menos deberán satisfacerse o reembolsarse en el plazo de tres meses desde la notificación de aquella.