Procedimiento Legislativo Ordinario en España

Función de las Cortes Generales

Las Cortes Generales son el órgano constitucional que expresa la voluntad popular a través de la ley. El artículo 66.2 de la Constitución Española (CE) establece las funciones de las Cortes Generales, que son:

1. Ejercer la potestad legislativa.
2. Controlar la acción del Gobierno.
3. Aprobar los presupuestos.
4. Desempeñar las demás funciones que les sean atribuidas por la CE.

Fases del Procedimiento Legislativo Ordinario

El procedimiento legislativo ordinario consta de tres fases principales:

A. Fase de Iniciativa Legislativa

El artículo 87 de la CE determina quiénes son los titulares de la iniciativa legislativa:

• Gobierno
• Congreso
• Senado
• Asambleas de las Comunidades Autónomas
• Iniciativa popular: 500.000 ciudadanos mediante firmas acreditadas (cuerpo electoral).

España tiene un sistema de bicameralismo imperfecto. El Senado solo podrá discutir o votar sobre textos que hayan sido previamente discutidos y aprobados por el Congreso.

1. Iniciativa Legislativa Gubernamental (Proyecto de Ley)

El artículo 89.1 de la CE indica la “prioridad debida a los proyectos de ley” adoptados por el Gobierno. El Gobierno debe justificar la conveniencia del proyecto en la exposición de motivos y en un informe donde consten los antecedentes. El artículo 88 dice que los proyectos de ley serán aprobados en Consejo de Ministros, que los someterá al Congreso.

Los proyectos de ley son enviados al Congreso de los Diputados, donde comienza directamente el procedimiento legislativo sin que el Pleno de la Cámara deba autorizar el inicio.

2. Iniciativa Legislativa del Congreso de los Diputados y Senado (Proposición de Ley)

Un grupo parlamentario, quince diputados o veinticinco senadores instarán al Pleno de la Cámara a que adopte determinada proposición de ley. Las proposiciones de ley que presentan los grupos parlamentarios son “propuestas de iniciativas” que solo se perfeccionan cuando la Cámara la adopta en Pleno por mayoría simple a través del trámite de toma en consideración, que consiste en un debate de oportunidad política y votación.

Al igual que los proyectos de ley, las proposiciones de ley deben estar justificadas por una exposición de motivos y por un informe donde consten los antecedentes. Las proposiciones de ley deben remitirse al Gobierno, que emite un informe positivo o negativo respecto a la conveniencia de la misma, antes de que se pronuncie el Pleno de la Cámara.

3. Iniciativa Legislativa de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas

Los Plenos de las Cámaras legislativas autonómicas aprueban un dictamen (acuerdo sin fuerza de ley) mediante el que sugieren al Gobierno que presente un proyecto de ley al Congreso de los Diputados que recoja sus demandas. También se dirige una proposición de ley a la Mesa del Congreso de los Diputados, que deberá someterse al trámite de toma en consideración ante el Pleno. Para la defensa de dicha proposición ante el Pleno del Congreso, la Asamblea podrá designar a tres parlamentarios autonómicos.

4. Iniciativa Legislativa Popular

Se requiere la titularidad de la iniciativa por parte de 500.000 electores y la intervención de la comisión promotora como representante de los titulares.

B. Fase de Discusión y Aprobación por las Cámaras

1. La Mesa del Congreso ordena la publicación del proyecto/proposición en el Boletín Oficial del Congreso.
2. Apertura de presentación de enmiendas: plazo de quince días. Pueden ser a la totalidad (solo en casos del Senado) presentadas por un grupo parlamentario (de devolución o de texto alternativo) o parciales al articulado presentadas por los diputados (enmiendas de supresión, de modificación o de adición). Si no existen enmiendas a la totalidad, la proposición o el proyecto de ley pasa a la Comisión, donde se discuten las enmiendas parciales presentadas por los diputados.
3. El procedimiento en fase de Comisión: se encarga a un grupo reducido de diputados representantes el estudio, a “puerta cerrada”, de las enmiendas parciales planteadas. Este grupo emite un informe, la ponencia, que se discute en la Comisión. Recibida la ponencia, la Comisión celebra un debate y vota las enmiendas mantenidas por las fuerzas políticas. Terminado el debate, la Comisión emite un dictamen que pasa al Pleno.
4. Deliberación y aprobación final del Pleno del Congreso de los Diputados: el debate se inicia con la exposición de la propuesta legislativa por uno de los proponentes.
5. El Presidente del Congreso remite al Senado la propuesta legislativa. Esta Cámara tendrá dos meses de plazo para pronunciarse sobre la propuesta remitida por el Congreso. Al igual que en el Congreso, el procedimiento legislativo en el Senado comienza con la publicación de la proposición o propuesta de ley a la que sigue un plazo de diez días para la presentación de enmiendas parciales o de veto que se discutirán en Comisión. Si no se presentan enmiendas, la propuesta es remitida al Pleno.
6. Debate y votación en el Congreso de las enmiendas del Senado: en el caso del veto, el texto aprobado por el Congreso se somete de nuevo al Pleno. El voto de la mayoría absoluta de los diputados basta para “superar” el veto del Senado. Si no se obtiene la mayoría absoluta en primera votación, el texto adoptado podrá ser aprobado dentro de los dos primeros meses por la mayoría simple de los diputados. Las enmiendas parciales del Senado serán aceptadas o rechazadas por la mayoría simple del Pleno del Congreso.

C. Fase de Integración de su Eficacia

Concluida la fase de procedimiento legislativo, la ley debe someterse a determinados requisitos para su perfeccionamiento: sanción y promulgación por el Rey y posterior publicación en el Boletín Oficial del Estado.

El artículo 91 de la CE dice que el Rey sancionará en el plazo de quince días las leyes aprobadas por las Cortes Generales, las promulgará y ordenará su inmediata publicación.

• La sanción real es un acto debido; se añade la voluntad del Jefe de Estado a la voluntad del poder legislativo.
• La promulgación es una certificación solemne que ordena a los ciudadanos la observancia de la ley a través de una fórmula ritual.

La CE determina que las leyes deberán publicarse en el BOE. El período de vacatio legis es el proceso que va desde que se publica la norma hasta que entra en vigor, para posibilitar el conocimiento de la ley y que dicho conocimiento sea efectivo. El plazo está fijado en el artículo 2.1 del Código Civil: “20 días para la entrada en vigor de la norma”.