El Procedimiento Administrativo de Responsabilidad Patrimonial

Una de las características de nuestro régimen de responsabilidad patrimonial de la Administración es que la responsabilidad hay que pedirla primero en vía administrativa. Es decir, ante la propia administración (salvo alguna excepción) y posteriormente ante la jurisdicción competente. El procedimiento administrativo previo de responsabilidad patrimonial es necesario porque para acudir a la jurisdicción competente hace falta que exista un acto administrativo previo que sea el que declare o no, el derecho a una indemnización, y es este acto administrativo previo el que posteriormente se impugna en la jurisdicción competente.

Esta regla general (necesidad de un procedimiento administrativo previo), tiene excepciones; hay supuestos en los que los jueces pueden condenar a la administración a pagar una indemnización pese a no haberse pedido antes ante la propia administración. La excepción más importante es cuando la indemnización se pide cuando el daño que se ha producido por un acto administrativo o un reglamento ilegal contra el que se interpone un recurso contencioso-administrativo para que el juez lo anule. Este es el único supuesto en el que el particular puede pedirle directamente y por primera vez una indemnización al juez sin que se lo haya pedido a la Administración previamente.

Existen varias posibilidades:

1. El particular consigue la anulación del acto administrativo o del reglamento. Una vez que se ha conseguido la anulación, pide una indemnización por el daño causado por esa actuación ilegal.
2. El particular, al mismo tiempo de impugnar el acto o reglamento o por inactividad, pide una indemnización. Si esto ocurre, no tiene que pedir la indemnización previamente a la Administración, se podrá hacer directamente por vía judicial.

Olvidándonos de esta excepción y refiriéndonos a la regla general (pedir responsabilidad previa a la Administración), explicaremos cómo es el procedimiento administrativo previo.

Procedimiento Administrativo Previo

Del procedimiento administrativo de responsabilidad patrimonial previo se ocupan los Arts. 142 y 143 LAP (Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, actualmente derogada y sustituida por la Ley 39/2015). Además, también se ocupa de esto el Reglamento de los Procedimientos Administrativos de Responsabilidad Patrimonial, de carácter estatal aprobado por Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo. La propia LAP regula dos tipos de procedimientos administrativos de responsabilidad patrimonial previo:

Procedimiento Administrativo General u Ordinario (Art. 142 LAP)

Puede incoarse de dos formas:

1. De oficio por la propia administración.
2. Por reclamación del interesado.

El trámite esencial de este procedimiento es el dictamen del Consejo de Estado o, en su caso, el órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma. Este dictamen es preceptivo pero no vinculante. El plazo máximo de duración de este procedimiento administrativo es de 6 meses. En el caso de que en 6 meses no se resuelva el procedimiento, lo que se produce es el silencio administrativo negativo (tanto si el procedimiento es incoado de oficio o a solicitud del interesado). Es posible que el procedimiento administrativo de responsabilidad patrimonial termine por convenio, entre la Administración y el dañado, se pacta la cuantía de la indemnización.

Procedimiento Administrativo Abreviado (Art. 143 LAP)

Hay que tramitarlo como máximo en 30 días.

Competencia Judicial

La competencia judicial siempre corresponde a la jurisdicción de lo contencioso-administrativa, aunque en la producción del daño la administración concurra con un tercero, y aunque la administración tenga una compañía aseguradora privada. En estos casos (cuando hay concurrencia de causas), el tercero o la compañía aseguradora serán codemandados junto a la Administración en la jurisdicción contencioso-administrativa. Esto lo proclaman los siguientes preceptos:

• Art. 2.e. de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa
• Art. 21 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa
• Art. 9.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial

Antes de 1998, se demandaba a la Administración y al particular, a los dos, ante la jurisdicción civil. En la actualidad, la jurisdicción civil nunca es competente.

Plazo de Prescripción

La prescripción de la acción de responsabilidad del particular es el plazo para pedir indemnización a la Administración por los daños causados. De ello se ocupa el Art. 142.5 LAP. Como regla general, el plazo es de 1 año, al igual que la responsabilidad extracontractual civil. Es un plazo de prescripción, no de caducidad, por lo tanto, al ser un plazo de prescripción, es susceptible de interrupción.

El día inicial (dies a quo) del cómputo de plazo de prescripción de 1 año para ello se prevé una regla general que se contiene en el 142.5 primera parte: será el día inicial es aquel en que se produjo el hecho o la actividad de la Administración que causó el daño (supuestos en que el hecho y daño se produzcan al mismo tiempo, que sean daños instantáneos) o el día en que se manifestó su efecto lesivo (el daño no es instantáneo, más tarde se manifiesta la lesión). Esta regla está pensada para daños patrimoniales, daños que se producen sobre las cosas, pensada también con relación a actuaciones de la administración que sean lícitas o, al menos, que no hayan sido impugnadas por ilegales.

Sin embargo, existen dos reglas especiales:

• Pensada para daños personales (producidos en personas, ya sean físicos o psíquicos) (Art. 142.5 in fine LAP): Si el daño es personal, el día inicial del cómputo de plazo es el día de la curación del daño o el día de la determinación del alcance de las secuelas (si se trata de daños incurables). Esta regla aplicable a los daños personales, también debería aplicarse a los daños patrimoniales. Sin embargo, la ley no la contempla para los daños patrimoniales.
• Segunda regla especial: Pensada para el supuesto de que se pida una indemnización por los daños causados por actos o reglamentos ilegales, que sean anulados por el juez contencioso-administrativo. De esta regla se ocupa el Art. 142.4 LAP; en tal caso, el día inicial sería el día en que se dicta la sentencia definitiva que anula el acto o el reglamento ilegal. Tal vez en la práctica debería cambiarse para ser el día inicial sea el día que se notifique al interesado la sentencia firme que anule el acto o el reglamento ilegal. Si en vez de por sentencia se anula por resolución administrativa, con recurso administrativo o una revisión de oficio, el dies a quo será cuando se notifique la resolución administrativa de resolución.

Extensión y Modalidades de la Indemnización

Extensión

La indemnización se rige por el principio de reparación integral del daño causado (la indemnización debe aspirar a reparar todo el daño producido y, por tanto, debe incluir no solamente el daño producido o “emergente” sino que también ha de incluir el lucro cesante, siempre que pueda ser probado por el particular). La cuantía de la indemnización puede variar aún habiendo producido el mismo daño dependiendo de la persona que la sufra.

Modalidades de la Indemnización

Modalidades de la indemnización: la regla general es que ha de ser en dinero y abonada en un solo pago, no obstante, el artículo 141.4 de la LAP permite que el dinero pueda ser sustituido por una compensación en especie o abonada en pagos periódicos, no de una sola vez, siempre cuando exista un acuerdo para eso, siempre que haya un acuerdo al respecto entre la administración y el interesado.

Responsabilidad de Autoridades y Funcionarios: Acción de Regreso

De la responsabilidad de las autoridades, funcionarios y todo el personal laboral de la Administración por los daños que hayan provocado se ocupan los Arts. 145 y 146 LAP. La responsabilidad patrimonial de la Administración de los daños que cause a los particulares es directa, no subsidiaria de la de sus funcionarios, por lo que cuando un funcionario o una autoridad causa un daño, el particular ha de dirigirse directamente a la Administración y no contra el funcionario, autoridad o personal laboral causante del daño. Así lo consagra el artículo 145.1 de la LAP.

No obstante, el Art. 145.2 LAP dispone que una vez que la Administración hubiese indemnizado al particular (es decir, después de haberle pagado al particular) “exigirá de oficio a sus funcionarios o al trabajador la responsabilidad en que hubiesen incurrido siempre que ese funcionario, autoridad o ese trabajador hubiese actuado con dolo o con negligencia grave”, no bastará la mera imprudencia, la mera negligencia simple. Para exigir esta responsabilidad a sus funcionarios por dolo o por imprudencia grave, la Administración tiene que tener en cuenta los siguientes criterios:

• El daño producido.
• La existencia o no de intención.
• La responsabilidad profesional del autor del daño.
• La relación del autor con la producción del daño.

Estos criterios los establece el Art. 145.2 LAP. De todo lo dicho escapa un supuesto, una excepción a esta regla general; esa excepción se produce en los supuestos de daños derivados de delitos o faltas que cometan funcionarios. En este caso, que se rige por las reglas del Código Penal y va a la jurisdicción penal o civil, la Administración no responde directamente sino subsidiariamente, y es el funcionario, autoridad o personal laboral el que responde con su patrimonio de forma directa. Así lo establece el Art. 146 LAP.