Recursos Administrativos

Principio de Impugnabilidad

El principio de impugnabilidad se basa en los recursos administrativos. Autores como Ferrada distinguen entre:

• Procesos administrativos: Dan lugar a acciones judiciales, es decir, permiten impugnaciones ante tribunales.
• Procedimientos administrativos: Se refieren a los recursos administrativos.

Esto se relaciona con la capacidad de los órganos administrativos para ejercer funciones jurisdiccionales. La jurisdicción administrativista afirma que sí pueden, mientras que otra postura lo niega, argumentando que la ley asigna facultades jurisdiccionales a órganos específicos. Existen órganos mixtos que resuelven peticiones ciudadanas con efectos obligatorios sin ser tribunales, como en la evaluación ambiental o los alcaldes en reclamos municipales.

Concepto de Recurso Administrativo

“Son los mecanismos que la ley pone a disposición de los ciudadanos para dejar sin efecto o modificar un acto administrativo ya dictado, por razones de legalidad o mérito”.

Regulación de los Recursos Administrativos

No existe una regulación específica para los recursos administrativos, por lo que se aplica la Ley de Bases del Procedimiento Administrativo como norma supletoria. Si una ley especial establece un recurso específico (ej. ambiental, municipal), se aplica esa ley. Si la ley especial no regula la impugnación, se aplica la Ley de Bases.

La Ley de Bases regula tres recursos (art. 59 y siguientes): jerárquico, reposición y extraordinario de revisión.

1. Recurso de Reposición

Se interpone por escrito en 5 días hábiles ante la autoridad que dictó el acto. Busca la retractación. Si se desea interponer también el jerárquico, se hace en el mismo escrito («en lo principal reposición y en subsidio el jerárquico»). La autoridad que conoció el acto remite el escrito en 24 horas al superior jerárquico, quien tiene 30 días para resolver. El rechazo parcial implica derivar la parte rechazada al superior.

2. Recurso Jerárquico

Se interpone en 5 días. No procede ante autoridades sin superior jerárquico (ej. alcalde, presidente, ministros). En estos casos, solo procede la reposición, lo que puede considerarse una violación al debido proceso (art. 19 n°3 CPR).

3. Recurso Extraordinario de Revisión

(Art. 60 Ley de Bases) Procede contra actos firmes, dentro de 1 año, bajo causales taxativas.

Relación entre Procesos y Procedimientos Administrativos

(Art. 54 Ley de Bases) La CPR y la ley otorgan al ciudadano un derecho de opción: puede interponer recursos administrativos o acciones jurisdiccionales, pero con ciertas reglas:

1. Si se opta por la vía administrativa, no se puede interponer una acción jurisdiccional simultánea. La administración puede pedir la suspensión del procedimiento jurisdiccional o interponer una excepción dilatoria (art. 303 CPC).
2. La interposición del recurso administrativo interrumpe el plazo de la acción jurisdiccional, que se cuenta íntegro desde la notificación de la resolución del recurso.
3. Si se interpone una acción jurisdiccional y luego un recurso administrativo, la administración debe inhibirse hasta que la jurisdicción resuelva.

Contratos Administrativos

Concepto

“Acuerdo de voluntades entre un organismo de la Administración del Estado, actuando dentro de su giro y tráfico propio, y un particular (u otro organismo público actuando como tal) para satisfacer necesidades públicas, generando derechos y obligaciones”.

Características

1. Una parte es un órgano del Estado.
2. Presencia de cláusulas exorbitantes.
3. Satisfacción de necesidades públicas.
4. Sujeción al derecho administrativo (público).
5. Jurisdicción competente específica.

Elementos

1. Partes: La administración y un contratista (natural o jurídico) con idoneidad técnica (art. 4 n°15 D.S n°75/2004). El contratista debe ceñirse a las bases y entregar garantías (seriedad y fiel cumplimiento).
2. Finalidad: Obra, servicio o prestación para satisfacer necesidades públicas.
3. Formalidades: Formalidades establecidas en reglamentos y bases. Decreto de adjudicación, firma ante notario, protocolización y toma de razón.
4. Cláusulas Exorbitantes: Privilegian el interés público. Nacen de la ley, se justifican en el interés general, no son arbitrarias, y su ejercicio debe respetar los derechos del contratista (indemnización por perjuicios).
5. Derecho Aplicable: CPR, ley, reglamentos, bases de licitación y el contrato mismo.
6. Jurisdicción Competente: Art. 34 CR. Tribunales ordinarios con normas especiales. Panel técnico o de expertos (art. 36) para diferencias económicas y técnicas en concesiones. Comisión arbitral o CA de Santiago (art. 36 bis) para interpretación de normas. Tribunal de Contratación Pública para contratos de suministro y servicios (art. 22 y siguientes Ley de Compras Públicas).

Tipos de Contratos

• Obra pública: DFL n°850/1997 MOP, D.S n°75/2004.
• Concesiones: DFL n°900/1996 MOP (modificado por Ley 20.410/2010), D.S 956/1999 MOP.
• Suministro y prestación de servicios: Ley n° 19.886 (Compras Públicas), Reglamento 250/2004.

Principios Orientadores de los Contratos Administrativos

1. Desigualdad: La administración puede modificar o terminar el contrato unilateralmente, aplicar sanciones y tener un director fiscal.
2. Legalidad: Respeto a la ley.
3. Mutabilidad: Modificación unilateral sin consulta.
4. Equivalencia Prestacional: Respeto a los derechos del contratista a pesar de la mutabilidad.
5. Ius Variandi: Facultad de modificación unilateral justificada en el cambio de necesidades públicas. Límite: la arbitrariedad. Aplicación de la teoría de la imprevisión.
6. Colaboración.
7. Ejecución de Buena Fe.
8. Inmodificabilidad de Común Acuerdo: No opera como contrato privado.

Iter Contractual

1. Decisión de contratar: Depende del gobierno.
2. Llamamiento a oferentes: Licitación pública (concurso abierto), licitación privada (conjunto predeterminado de oferentes) o trato directo (excepcional, con resolución fundada, art. 9 Ley de Bases).
3. Presentación de ofertas: En dos sobres (económica y técnica), con posibles anexos. Plazo de 10 días para subsanar documentos faltantes.
4. Adjudicación: Acto administrativo que adjudica, aprueba bases, planos, presupuesto y contrato.
5. Terminación: Normal (cumplimiento) o anormal (caso fortuito, muerte, mutuo acuerdo, nulidad, resolución por incumplimiento).

Contrato de Suministro

(Ley 19.886) Se aplica a los órganos del art. 1 Ley de Bases, incluyendo el «Estado invisible». Objeto: compra o arrendamiento de bienes muebles (art. 2). Licitación pública obligatoria sobre 1000 UTM (excepciones en art. 8). Adjudicación por resolución. Registro electrónico oficial a cargo de la Dirección de Compras y Contratación Públicas («Chilecompra»). Tribunal de Contratación Pública resuelve problemas desde la oferta hasta la terminación.

Contrato de Obra Pública

(D.S n°74/2004) “Acto por el cual la administración encarga a un tercero la ejecución, reparación o conservación de una obra pública, según los antecedentes de la adjudicación”. Se refiere a bienes inmuebles. Objeto: creación, reparación y conservación de obras aprobadas por el MOP u organismos relacionados.

Diferencia entre Contrato de Obra Pública y Concesión

Ambos buscan ejecutar, reparar o conservar una obra pública. La diferencia radica en la financiación: en la obra pública, el Estado aporta los fondos; en la concesión, el concesionario financia y explota la obra por un plazo determinado, tras el cual la obra revierte al Estado.

Registros de Contratistas

Registro General (nacional y único) a cargo de la Dirección General de Obras Públicas. Se divide en Obras Mayores (con subespecialidades: civiles y de montaje) y Obras Menores (licitaciones hasta 3000 UTM). Tres niveles en Obras Mayores, según capacidad económica y experiencia. Inscripción en Obras Menores a través del SEREMI del MOP.

Sistemas de Organización Administrativa

Concepto

“Conjunto de normas y principios que estructuran orgánicamente las unidades del complejo administrativo”.

Centralización y Descentralización

Un Estado unitario se organiza mediante centralización o descentralización, con la desconcentración como subsistema. Órganos centralizados operan con la personalidad y patrimonio del Estado. Órganos descentralizados tienen personalidad y patrimonio propios. La relación con el órgano central es de jerarquía (centralizados) o supervigilancia/tutela (descentralizados).

Centralización Administrativa

“Forma de organización en la que solo una administración (Estado) asume la responsabilidad de satisfacer necesidades generales”. Todos los órganos forman parte de la persona jurídica del Estado, se relacionan jerárquicamente, y carecen de autonomía. Históricamente, se origina con Napoleón.

Características de la Centralización

• Organización piramidal.
• Vínculo jerárquico.
• Competencia absoluta del órgano central.
• Órganos sin patrimonio ni personalidad jurídica propia.
• Control central sobre órganos subalternos.

Descentralización Administrativa

“Sistema en que el servicio se presta por una persona jurídica pública creada por el Estado pero distinta de él, con patrimonio propio y autonomía”. Surge en el siglo XX para mejorar la eficiencia. Se basa en órganos especializados con patrimonio y personalidad jurídica propios, que se vinculan con el poder central mediante tutela/supervigilancia.

Organización de la Descentralización

• Territorial: sedes regionales.
• Material/Funcional: funciones específicas.

Construcción de la Descentralización

• Creación por ley.
• Patrimonio propio.
• Control de tutela/supervigilancia por el presidente a través de un ministerio.
• Asume competencias extraídas del aparato estatal.
• Acerca el Estado a los ciudadanos.

Desventajas de la Descentralización

• Disminuye la entidad del poder central.
• Posible prevalencia de intereses locales sobre nacionales.

Desconcentración

Transferencia permanente de competencias por ley, de un órgano superior a uno inferior dentro del mismo ente público. Acerca la decisión a los ciudadanos.

Características de la Desconcentración

• Sin patrimonio ni personalidad jurídica propia.
• Transferencia de competencias por ley.
• Dentro del mismo órgano público.
• Transferencia permanente.
• No procede recurso jerárquico.
• Mayor eficacia en las decisiones.

Delegación vs. Desconcentración

Ambas transfieren atribuciones de un superior a un inferior dentro del mismo ente. La desconcentración es permanente y por ley; la delegación es revocable y no requiere ley. La delegación transfiere el ejercicio de la facultad, pero la titularidad permanece en el superior. La avocación revoca la delegación.

Efectos de la Delegación

• Efectos jurídicos recaen en el delegante.
• Responsabilidad recae en el delegado.

Requisitos de la Delegación (art. 41 Ley de Bases)

• Delegación expresa (decreto o resolución).
• Parcial y sobre materias específicas.
• Delegado dependiente del delegante.
• Notificación al delegado y publicación.
• Revocable mediante avocación.

Jerarquía y Supervigilancia

Ambas vinculan superior e inferior. Jerarquía para órganos centralizados; tutela/supervigilancia para descentralizados.

Concepto de Jerarquía

“Vínculo jurídico-administrativo que somete un órgano inferior a uno superior, para coordinar la actividad pública”. Implica poder y obediencia.

Requisitos de la Jerarquía

• Idéntica competencia material.
• Prevalencia de la voluntad del superior (art. 7 Ley de Bases).

Contenido de la Potestad Jerárquica

• Mando: impartir órdenes obligatorias (art. 62 Ley de Bases).
• Fiscalización: exigir rendición de cuentas.
• Disciplinaria: iniciar investigaciones y aplicar sanciones.
• Jurisdicción retenida: quitar el conocimiento al inferior.
• Resolución de contiendas de competencia.

Concepto de Tutela/Supervigilancia

“Control estatal sobre órganos descentralizados para asegurar la legalidad, evitar abusos y preservar el interés nacional”. Control por ley, sobre aspectos específicos. Nombramiento del director superior vincula al órgano con el poder central.

Organización Administrativa en Chile

Diseño complejo, centralizado con elementos descentralizados. Desde los años 70, se incorpora la autonomía constitucional (instituciones creadas por la CPR: Banco Central, TC, Ministerio Público, GORE, municipalidades, Contraloría). Chile es un Estado unitario.

Clasificación de Órganos Administrativos

• Según creación: constitucionales y legales.
• Según decisión: individuales y colegiados.
• Según funcionarios: representativos y no representativos/fiscales.
• Según facultades: control, consultivos y activos.

Principios de la Organización Administrativa

1. Competencia: “Conjunto de facultades que corresponde a un órgano en relación a los demás” (Bermúdez). Asignada por ley, con obligación de ejercerla (art. 7 CPR). Distribución: jerárquica (vertical), territorial (horizontal) y por materia.
2. Jerarquía.
3. Delegación.
4. Coordinación.
5. Eficiencia y Eficacia: Influencia del fenómeno de la post-verdad y la mercantilización. Eficiencia: lograr el objetivo al menor costo. Eficacia: lograr el objetivo.
6. Probidad Administrativa: (Art. 8 inc. 1 CPR, art. 3, 52 inc. 2, 62 Ley de Bases) “Actuación honesta y fiel, privilegiando el interés general”. Mecanismos preventivos: declaración de intereses, declaración de patrimonio, declaración jurada (art. 55-60 Ley de Bases).
7. Transparencia y Publicidad: (Art. 8 CPR) Transparencia activa (obligación de informar) y pasiva (derecho a exigir información). Consejo para la Transparencia. Publicidad de actos administrativos, salvo excepciones (seguridad nacional, terceros).

Estructura de la Organización Administrativa

• Presidente: Gobierno y administración del Estado (art. 24 CPR). Se vincula con órganos públicos (creados por ley) mediante jerarquía o tutela/supervigilancia.
• Ministerios: Colaboran con el presidente (art. 33 CPR). Desconcentración territorial (SEREMIS). Estructura interna: división, departamento, sección, oficina. Subsecretarios: encargados administrativos.
• Servicios Públicos: Centralizados o descentralizados. Ej.: consejos, fondos.
• Gobierno Regional: Intendente y Consejo Regional (CORE). Funciones: administración regional, normativa, resolutiva y fiscalizadora.
• Gobernaciones Provinciales: Desconcentración territorial del intendente. Supervisan servicios públicos en la provincia.
• Municipalidades: Alcalde (autoridad unipersonal) y Consejo Municipal (asesor y fiscalizador).

Principio de Control

Principio esencial en un sistema democrático. Verifica y corrige la legalidad, el uso de recursos públicos y el cumplimiento de los fines estatales. Se clasifica en:

1. Control Jurídico/Jurisdiccional: Realizado por tribunales de justicia (ordinarios, especiales, administrativos).
2. Control Jurídico-Administrativo: Realizado por la administración (interno o externo).

Control Administrativo Interno

Ejercido dentro del mismo órgano por unidades especializadas. Ej.: unidades de control municipal, auditoría interna. También existe el control jerárquico, ejercido por el jefe de servicio (obligación de vigilancia y fiscalización, art. 41 Ley de Bases). Se ejerce de oficio o a petición de parte (recursos).

Control Administrativo Externo

Realizado por la Contraloría General de la República (CGR), órgano autónomo (art. 98 CPR, Ley 10.336). Función principal: toma de razón. Objetivo: garantizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico, proteger el patrimonio público, preservar la probidad y la transparencia.

Características del Contralor

• Duración: 8 años.
• Elección: Presidente con ratificación del Senado (quina propuesta por el Senado).

Funciones de la CGR

• Controlar la juridicidad de actos (toma de razón, dictámenes).
• Fiscalizar ingresos y gastos.
• Ordenar reintegros.
• Instruir sumarios.
• Llevar contabilidad general.

Características de las Funciones Jurídicas de la CGR

• Dictámenes y pronunciamientos: jurisprudencia administrativa obligatoria.
• Tuición técnica sobre unidades de control.
• No interviene en asuntos litigiosos ni elecciones.
• Responde consultas (pronunciamientos) y reclamos.

Auditorías

Fiscalizaciones focalizadas de la CGR. Objetivos: verificar legalidad, resguardar patrimonio, controlar probidad, evaluar control interno. Pueden derivar en sumarios. Control formal, sin inmiscuirse en el mérito (art. 21 b LOC CGR).

Tribunal de Cuentas

Tribunal especial contencioso-administrativo dentro de la CGR. Objetivo: hacer efectiva la responsabilidad pecuniaria de funcionarios por perjuicios al erario. Opera mediante examen de cuentas (finiquito, aprobación con observaciones, reparo).

Otras Funciones de la CGR

• Registro de funcionarios.
• Calificación de cauciones.
• Registro de intereses.
• Investigación de reclamos.

Control Jurídico Jurisdiccional

Siempre ex post, requiere acción judicial. Puede anular actos administrativos. Modalidades: acción de protección (art. 20 CPR), recurso de amparo económico (art. 19 n°21 CPR), reclamo de ilegalidad municipal (LOC Municipalidades), tribunales electorales, tribunales ordinarios (responsabilidad contractual y extracontractual, expropiaciones, demoliciones, arrendamiento), Tribunal de Contratación Pública.

Control Político (Parlamentario)

(Art. 52 CPR) Ejercido por la Cámara de Diputados sobre el Ejecutivo. Instrumentos: comisiones investigadoras, juicio político, citación e interpelación de ministros.

Control de Gestión

Vinculado a la mercantilización del Estado. Busca eficiencia, eficacia, transparencia y cumplimiento de metas. Etapas: formulación, discusión, ejecución y evaluación de políticas públicas. Definir: visión, objetivos estratégicos, productos estratégicos, clientes/usuarios/beneficiarios. Programa de Mejoramiento de Gestión (PMG) anual.

Control Ciudadano (Accountability)

Rendición de cuentas impulsada por la sociedad civil (ONG). Fiscalización ciudadana del uso de bienes públicos. Transparencia intencional. Ej.: Fundación Ciudadano Inteligente.