La Reforma Constitucional: Teoría General y Garantía Constitucional

La garantía constitucional puede entenderse en dos sentidos. En primer lugar, como la protección que una norma jurídica recibe por el hecho de estar incluida en la Constitución. En segundo lugar, como referencia al instrumento jurídico que protege a la propia Constitución frente a posibles ataques o violaciones. La Constitución no es el sujeto, sino el objeto de la acción de garantizar. El concepto de garantía constitucional en este segundo sentido tiene dos manifestaciones principales: el control jurisdiccional de la constitucionalidad de las leyes y la reforma de la Constitución.

La supremacía de la Constitución sobre el ordenamiento jurídico, resultante del concepto racional normativo de Constitución, fundamenta la rigidez constitucional. Una Constitución debe ser modificada, ya que, frente a la creencia ilustrada, la capacidad previsora humana no puede determinar el futuro de una comunidad. Una generación no tiene derecho a determinar la vida jurídico-política de las demás. Como dijo Jefferson, “la tierra pertenece a las generaciones vivas”.

Existe un conflicto entre el deseo de perpetuidad de una Constitución y su necesidad de modificación. La solución del poder constituyente constituido o poder constituyente derivado es la previsión contenida en la propia Constitución para su reforma según el procedimiento que ella establece. Esto permite diferenciarlas entre rígidas y flexibles. En estas últimas, la diferencia entre Constitución y ley no existe formalmente, pero sí materialmente por supremacía y jerarquía.

La revisión constitucional tiene una problemática. Schmitt distingue dos ideas discutibles:

1. Es preciso distinguir entre Constitución, entendida como el conjunto de decisiones fundamentales sobre la forma política de una comunidad, y leyes constitucionales o meros preceptos contenidos en el texto constitucional.
2. Solo cabe reforma de las leyes constitucionales, pero nunca de la Constitución.

La tipología requiere distinguir la reforma de:

• La destrucción: Ocurre cuando se altera la Constitución sustituyendo un poder constituyente por otro. El principio democrático puede sustituir al monárquico, pero el nuevo poder constituyente no sucede al anterior, no puede darse una sucesión jurídica.
• La supresión: Cuando la alteración de la Constitución afecta a los principios básicos del régimen o a la forma de gobierno sin modificar el poder constituyente.
• El quebrantamiento: Cuando se incumplen reiteradamente las normas constitucionales sin afectar a su validez.
• La suspensión: El incumplimiento de preceptos constitucionales es temporal y no afecta a la validez. La propia Constitución lo permite para salvar el orden general, requiriendo que se suspendan derechos y libertades temporalmente.

Respecto a la reforma constitucional, el mayor debate doctrinal se produce sobre si se admiten límites a la misma. Desde una perspectiva jurídica, es factible que el poder constituyente imponga límites infranqueables al poder constituyente constituido o derivado. Desde una perspectiva política, no está justificado imponer límites a las futuras generaciones, pues los enemigos del actual régimen constitucional se verán obligados a destruirlo por medios violentos.

Los defensores de límites a la reforma alegan que el poder derivado no puede atentar contra su creador, el poder constituyente. Jurídicamente, la ley de revisión constitucional está jerárquicamente subordinada a la Constitución.

Procedimiento Previsto en la Constitución Española de 1978: Iniciativa de Reforma

Las leyes de reforma, además de por su contenido, se caracterizan por su procedimiento de elaboración, que se aparta del procedimiento legislativo ordinario. No hay variaciones en la integración de la eficacia de la norma, sanción y promulgación real y publicación. Las singularidades se refieren a la iniciativa, deliberación y aprobación por las cámaras, sin olvidar la intervención del cuerpo electoral.

El artículo 166 se remite para la iniciativa de reforma constitucional al 87.1 y 2, que se refiere al proceso legislativo. En consecuencia, podrán iniciar una reforma constitucional el Gobierno, el Congreso y el Senado. Las Asambleas de las Comunidades Autónomas podrán solicitar del Gobierno la adopción de un proyecto de reforma o remitirlo a la Mesa del Congreso, ante dicha cámara un máximo de 3 miembros encargados de su defensa. Se excluye, por tanto, la iniciativa popular, prevista en el art. 87.3.

La segunda característica relevante de la iniciativa de reforma consiste en que se prohíbe en tiempos de guerra o durante la vigencia de los estados de emergencia previstos en el art. 116. Al principio del proceso constituyente, la prohibición se extendía al procedimiento de reforma en su integridad y no solo a la iniciativa. El cambio motivó discusiones durante el proceso constituyente y no ha dejado de ser objeto de críticas por la doctrina que se ha ocupado de la cuestión. En las demás fases del procedimiento, las dos vías de reforma difieren sustancialmente.

Procedimiento Art. 167: Reforma Ordinaria

En los supuestos de reforma ordinaria o parcial de la Constitución (art. 167), el proyecto de ley de reforma ha de ser aprobado por una mayoría de tres quintos de ambas cámaras. Dicha mayoría cualificada ha de calcularse sobre los miembros de derecho de las cámaras. En caso de desacuerdo entre las cámaras, se constituye una comisión paritaria que presentará un texto que deberá ser aprobado por ambas cámaras. La Constitución guarda silencio respecto a la mayoría exigida, pero esta deberá ser de tres quintos. De no conseguirse la aprobación de esta forma, la ley de reforma podrá ser aprobada por mayoría de dos tercios en el Congreso y absoluta en el Senado.

Este proceso no requiere la intervención del cuerpo electoral, a menos que lo soliciten la décima parte de los miembros de cualquiera de las cámaras dentro de los quince días siguientes a su aprobación, en cuyo caso procederá su intervención mediante referéndum.

Procedimiento Art. 168: Reforma Agravada

Cuando se trate de una revisión total o de una parcial que afecte al título preliminar (art. 1-9), al capítulo II, sección 1ª del Título I (art. 15-29) o al título II (art. 56-65), el procedimiento se agrava.

Distintas Fases:

1. Ambas cámaras han de aprobar por mayoría de dos tercios la necesidad de la revisión, lo que implica que quedan disueltas, procediéndose a la convocatoria inmediata de elecciones generales.
2. Las cámaras recién elegidas han de aprobar el principio de revisión. La Constitución guarda silencio sobre esta mayoría, igual sucede con el reglamento del Congreso, mientras que el Senado establece mayoría absoluta. El silencio es criticable y la disposición del Senado resulta incomprensible, pues o se adopta la mayoría simple o el quórum cualificado de dos tercios. El que no se establezca esta mayoría no supone la perdida de las garantías, pues la reforma deberá ser aprobada por los dos tercios reseñados.
3. A continuación, se procede en cada cámara al estudio del nuevo texto, que deberá ser aprobada por mayoría de 2/3 de ambas cámaras.
4. Es obligatoria la intervención del cuerpo electoral, que debe aprobar la reforma constitucional en referéndum.

Límites a la Reforma Constitucional

Algunos autores sitúan en una posición de primacía la Constitución sobre las leyes de reforma. Pérez Royo considera que, en primer lugar, como la Norma Fundamental prescribe el procedimiento de aprobación de una ley de reforma constitucional, tiene que ser superior a ésta. Desde un punto de vista lógico, al fijar los criterios por los cuales las leyes de Reforma pueden incorporarse al ordenamiento jurídico, desde una perspectiva normativa, una Ley de Reforma aprobada en violación del procedimiento previsto en la Constitución sería nula.

Esta superioridad de la Constitución es controlable por el Tribunal Constitucional, cuya competencia es decidir la constitucionalidad o no de las leyes de reforma. En segundo lugar, Pérez Royo considera que al establecerse un procedimiento de reforma agravada se impone una subordinación de las leyes ordinarias de Reforma respecto a la Constitución en su conjunto o respecto de los contenidos protegidos por el procedimiento agravado.