Bienes Patrimoniales

Caracterización General

La definición de cuáles son los bienes patrimoniales es sencilla, ya que se trata de una categoría negativa y residual: son bienes y derechos de dominio privado o patrimonial los que no tengan el carácter demanial. El artículo 340 del Código Civil estableció que todos los demás bienes pertenecientes al Estado, en que no concurran las circunstancias del artículo anterior (bienes demaniales), tienen el carácter de propiedad privada.

El legislador en la LPAP incluye una enumeración aclaratoria y ejemplificativa que comprende:

• Los derechos de arrendamiento.
• Los valores y títulos representativos de acciones y participaciones en el capital de sociedades mercantiles o de obligaciones emitidas por éstas, se denomina patrimonio empresarial.
• Los derechos de propiedad incorporal.
• Los derechos de cualquier naturaleza que se deriven de la titularidad de los bienes y derechos patrimoniales.
• Los bienes y derechos adquiridos por las Administraciones por cualquiera de los procedimientos establecidos sobre: inmuebles vacantes, bienes depositados en entidades de crédito, bienes recibidos por herencia, legado o donación, bienes adquiridos por prescripción u ocupación, etc. Todos estos bienes se entienden adquiridos con el carácter de patrimoniales, sin perjuicio de su posterior afectación al uso general o al servicio público.

Adquisición

a. Por atribución de ley

• Los inmuebles vacantes pertenecen a la Administración General del Estado sin necesidad de acto o declaración, pudiendo tomar posesión de ellos, salvo que estén siendo poseídos por alguna persona a título de dueño, en cuyo caso habrá que entablar una acción judicial civil.
• Saldos y depósitos abandonados en la Caja General de Depósitos y en las entidades de crédito, sociedades o agencias de valores u otras entidades financieras, así como saldos de cuentas corrientes, libretas de ahorro e instrumentos similares, respecto de los que no se haya practicado gestión alguna que implique el ejercicio del derecho de propiedad en el plazo de veinte años.

b. A título oneroso

• Expropiación o requisa, conforme a los procedimientos regulados en la Ley de Expropiación Forzosa y en la Ley del Suelo, si bien en estos casos los bienes se adquieren directamente a título de demaniales, al quedar afectados automáticamente a fines que constituyen la causa de la expropiación.
• Adjudicación acordada en procedimiento judicial o administrativo de apremio, en pago de deudas del anterior propietario.
• Contrato: puede tratarse de contratos típicos o atípicos, incluidos los que produzcan la adquisición a su favor de un derecho a la adquisición de bienes o derechos (por ejemplo, una opción de compra).

La LPAP regula los actos de preparación y adjudicación de dichos contratos. En cuanto a los bienes inmuebles, la adquisición se efectúa mediante concurso público por regla general, formalizándose en escritura pública. En cuanto a los bienes muebles se aplica la LCSP y, en concreto, la figura del contrato de suministros.

c. A título gratuito

• Herencia, legado o donación con formas de adquisición de los bienes que se rigen por el Código Civil con varias especialidades:
  • Su aceptación corresponde al Ministerio de Hacienda cuando el destinatario es un órgano de la Administración General del Estado.
  • La aceptación de herencias se entiende hecha a beneficio de inventario, de modo que no se aceptará cuando las liberalidades lleven aparejados gravámenes cuyo valor exceda de lo que se adquiere.
  • Si la liberalidad se hubiera efectuado para realizar fines de competencia administrativa, sin designación precisa del ente beneficiario, se estará a la Administración competente y, de ser varias con competencias concurrentes, la de superior ámbito territorial.
• Sucesión legítima o abintestato, cuando habiendo fallecido una persona sin testar, no existan parientes con derecho a heredar.
• Comiso: Consiste en la apropiación coactiva por los entes públicos, sin contraprestación de objetos de tráfico ilícito o que poseen peligro para la salud o la seguridad de las personas, en virtud de procedimiento penal o administrativo sancionador.

d. Usucapión

No presenta particularidad y se produce conforme a las reglas del Código Civil, el artículo 22 LPAP y el artículo 14.1 RBEL.

e. Ocupación

El Estado puede adquirir bienes muebles mediante ocupación, conforme al Código Civil y a las Leyes especiales, las cuales se refieren a tesoros hallados en terrenos del Estado (artículo 351.2º CC) y a los bienes procedentes de naufragios, abandonados o perdidos en el mar, cuya ocupación se regula por la Ley 60/1962.

Utilización

Los bienes patrimoniales constituyen una categoría que podría calificarse de transitoria, teniendo dos destinos: ser afectados al uso general o como soporte para la prestación de un servicio público, o ser enajenados. De manera secundaria cabe dar otros dos destinos a los bienes: ser utilizados por la Administración titular de los mismos, o ser entregados a terceros para su utilización por éstos y con la consiguiente obtención de un beneficio económico para la Administración titular.

No cabe excluir la posibilidad de que la propia Administración titular haga uso de sus bienes patrimoniales, sin que éstos se conviertan en demaniales.

La hipótesis normal de utilización de estos bienes es la que puedan realizar terceros previo abono del correspondiente precio. Su régimen jurídico: la competencia para adoptar la decisión corresponde al Ministerio de Economía y Hacienda, la explotación podrá formularse mediante cualquier tipo de contrato, típico o atípico, la duración no podrá ser mayor de 20 años. La adjudicación de los contratos se realizará por concurso.

La Protección del Patrimonio Privado de la Administración

La Administración ostenta diversos privilegios para la protección de sus bienes patrimoniales, muy similares a los atribuidos para los bienes demaniales. Los bienes patrimoniales no son inalienables ni imprescriptibles, pero sí embargables. Asimismo, se aplican como mecanismos de protección los siguientes:

• Inventario y registro.
• Investigación sobre la situación de los bienes y derechos que pertenezcan presumiblemente a su patrimonio.
• Deslinde en vía administrativa de inmuebles de su titularidad.
• Recuperación de oficio de la posesión indebidamente perdida, en el plazo de un año. Pasado este plazo, la Administración acude a la jurisdicción civil.
• Potestad de policía.

Aguas Terrestres

El Régimen de las Aguas Terrestres

La norma fundamental refundida en este texto es la Ley de Aguas de 1985, que deroga una legislación centenaria incapaz de afrontar los nuevos problemas de gestión de los recursos hidráulicos y desconocedora de la estructura territorial del Estado que alumbra la Constitución española. Procede a la demanialización de la mayor parte de las aguas terrestres, introduce la planificación hidrológica como base de la gestión del agua y opta por una Administración Pública del agua tomando como base la cuenca hidrográfica y procede a desarrollar las competencias del Estado.

Fue modificada por la Ley 46/1999, de 13 de diciembre, que:

• Promueve el incremento de la producción de agua mediante las nuevas tecnologías.
• Introduce el contrato de cesión de derechos al uso del agua.
• Establece la obligación de medir los consumos de agua.
• Modifica las autorizaciones de vertidos y regula los caudales ecológicos.

La Unión Europea establece un marco para la protección de las aguas interiores superficiales, de las aguas subterráneas, de las aguas de transición y de las aguas costeras.

Entre sus objetivos se encuentran: la prevención y la reducción de la contaminación, la promoción del uso sostenible del agua, la protección del medio ambiente, la mejora de la situación de los ecosistemas acuáticos y la atenuación de los efectos de las inundaciones y de las sequías.

Titularidad

El Derecho de Aguas está condicionado por la climatología, de modo que en los países húmedos se favorece el dominio privado de las aguas y un escaso intervencionismo, mientras que en los países áridos se observa una tendencia purificadora con una presencia administrativa importante.

Caben dos posibilidades en la asignación de la titularidad de las aguas: o bien siguen el régimen de propiedad de los predios ribereños, de los predios por los que discurren, con los que lindan o en cuyo subsuelo se encuentran, o por el contrario, el agua es una propiedad separada de la superficie.

En la actualidad, se declaran públicas todas las aguas terrestres, superficiales y subterráneas, al ser el agua un recurso natural escaso y subordinado al interés general, que forma parte del dominio público hidráulico.

En relación con las aguas subterráneas, el titular de la superficie tiene un derecho de aprovechamiento ex lege hasta 7.000m3/año y un derecho preferente para obtener autorizaciones de investigación y concesiones de aprovechamiento. Se incluyen también en el demanio hidráulico:

• Los cauces de las corrientes naturales, continuas o discontinuas.
• Los lechos de los lagos y lagunas, y los de los embalses superficiales.
• Los acuíferos subterráneos.
• Las riberas de los ríos y las franjas laterales de los cauces.
• Las aguas procedentes de la desalación del agua del mar.

Las aguas privadas son, en cambio, residuales.

La Planificación Hidrológica

La resolución de las discrepancias entre los distintos planes de demarcación corresponde al Plan Hidrológico Nacional, que desde una perspectiva global ha de contemplar un uso armónico y coordinado de los recursos hídricos capaz de satisfacer de forma equilibrada los objetivos de la planificación.

Por este motivo, en la elaboración del Plan Hidrológico Nacional (PHN) deben participar no solo las diferentes Administraciones públicas, sino también la sociedad civil a través de un amplio proceso de participación social que se inicie con el desarrollo y aprobación de los Planes Hidrológicos de cuenca, los cuales coinciden con el ámbito territorial de la demarcación hidrográfica correspondiente y están subordinados al Plan Hidrológico Nacional. El Plan Hidrológico Nacional (aprobado por Ley 10/2001) contiene:

• Las medidas necesarias para la coordinación de los diferentes planes hidrológicos de cuenca.
• La solución para las posibles alternativas que aquellos ofrezcan.
• La previsión y las condiciones de las transferencias de recursos hidráulicos entre ámbitos territoriales de distintos planes hidrológicos de cuenca.
• Las modificaciones que se prevean en la planificación del uso del recurso y que afecten a aprovechamientos existentes para abastecimiento de poblaciones o regadíos.
• La delimitación y caracterización de las masas de agua subterránea compartidas entre dos o más demarcaciones.
• Deberá incorporar la declaración como obras hidráulicas de interés general de las infraestructuras necesarias para las transferencias de recursos.

Usos: En Especial, las Concesiones de Aguas

Es el título ordinario para acceder al uso privativo. Su otorgamiento es discrecional, aunque la denegación de caudales debe ser motivada. El procedimiento se rige por los principios de publicidad y tramitación en concurrencia de proyectos. En relación con las aguas subterráneas se configura una fase previa a la concesión que consiste en autorizar la investigación de tales aguas. Las concesiones se inscriben de oficio en el Registro de Aguas del organismo de cuenca, sirviendo como medio de prueba de su existencia y situación. La revisión de las concesiones tiene lugar cuando se haya modificado los supuestos determinantes de su otorgamiento, en caso de fuerza mayor a petición del concesionario y cuando lo exija su adecuación a los PH. La extinción tiene lugar por el término del plazo, por expropiación forzosa, renuncia expresa del concesionario, y caducidad la cual se produce por incumplimiento de las condiciones esenciales o del plazo, por la cesión del derecho al aprovechamiento sin cumplir las condiciones legales. Las condiciones generales:

• Se otorgan sin perjuicio de tercero y teniendo en cuenta la explotación racional conjunta de los recursos hidráulicos.
• El aprovechamiento debe ser compatible con el respeto al Medio Ambiente.
• El caudal concedido no puede aplicarse a usos distintos, ni a terrenos diferentes si se tratase de riegos.
• Plazo máximo de la concesión: 75 años.
• Se sujeta a autorización administrativa la transmisión total o parcial de los aprovechamientos de agua que impliquen servicio público o la constitución de gravámenes, así como toda modificación de las características de la concesión.

La Administración Hidráulica

Reviste complejidad por la necesidad de cohonestar en la gestión de las aguas las competencias públicas con el corporativismo tradicional, que atribuye a los usuarios un papel destacado, complejidad acrecentada con la tensión competencial entre el Estado-CCAA en los últimos años.

a. Consejo Nacional del Agua

Pretende compensar el excesivo fraccionamiento competencial Estado-CCAA siendo un órgano de coordinación de naturaleza consultiva. Informa preceptivamente los proyectos de Planes Hidrológicos, las disposiciones de carácter general y las cuestiones comunes a los dos más organismos de cuenca.

Junto con la Administración del Estado y de las Comunidades Autónomas están representados los entes locales, los organismos de cuenca y las organizaciones profesionales y económicas más representativas de ámbito nacional relacionadas con los usos del agua.

b. Organismos de Cuenca o Confederaciones Hidrográficas

Se constituyen en aquellas cuencas de ríos que exceden el ámbito territorial de una Comunidad Autónoma, siendo creadas en 1926 con la pretensión de integrar en una misma estructura todas las actividades e intereses que confluyen en la administración del agua, hasta que con el tiempo se centraron en la construcción de obras, abandonando otras funciones.

Son ahora organismos autónomos con personalidad jurídica distinta de la del Estado, adscritos a efectos administrativos al Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, a través de la Dirección General del Agua.

Ejercen funciones de fomento y policía: elaboran el Plan Hidrológico de Cuenca para su posterior aprobación por el Gobierno: administran y controlan los aprovechamientos de interés general, proyectos y explotación de obras hidráulicas, etc.

Las Corporaciones de Usuarios

Constituyen un instrumento para la participación de los usuarios en la administración hidráulica, integrando a los beneficiarios del agua y otros bienes de dominio público hidráulico de una misma concesión. Si su destino es principalmente el riego se denominan Comunidades de Regantes.

Su constitución es obligatoria, calificándose como Corporaciones de Derecho Público adscritas al Organismo de cuenca, si bien se diferencian de las cámaras y Colegios profesionales en que la administración ejerce poderes cuasi jerárquicos que no se compadecen con la independencia de aquellos, así que, más que un supuesto de autoadministración, responden a un caso de gestión privada colectiva y forzosa de bienes públicos. Notas de su régimen jurídico:

• Los usuarios aprueban los Estatutos que regulan la organización de las Comunidades.
• Deben realizar las obras e instalaciones que la administración ordene para evitar el mal uso del agua o el deterioro del dominio público hidráulico.
• Sus acuerdos son ejecutivos, sin perjuicio del recurso de alzada ante el Organismo de Cuenca.
• Se benefician de la expropiación forzosa y de la imposición de servidumbres.

Protección de la Calidad de las Aguas

Las aguas públicas están protegidas mediante un régimen jurídico exorbitante basado en la inalienabilidad, inembargabilidad e imprescriptibilidad, así como en las prerrogativas de deslinde y recuperación de oficio. El deslinde define la posesión y la propiedad dominical a favor del Estado, por lo que es título suficiente para la inmatriculación e incluso para rectificar las inscripciones en el Registro de la Propiedad contradictorias.

Son competencia de la Administración y de la jurisdicción contencioso-administrativa, las cuestiones suscitadas sobre los derechos derivados de una concesión, ya sea entre la Administración docente y el concesionario, o entre dos concesionarios que cuestionan sus respectivos derechos de aprovechamiento.

La titularidad de las aguas públicas tiene acceso al Registro de la Propiedad, siendo inscribibles los derechos de aprovechamiento adquiridos por concesión, así como los títulos de aguas privadas cuyos propietarios no hayan convertido en concesión administrativa al amparo del Derecho transitorio, pudiendo practicarse inscripciones sucesivas. Sin perjuicio de lo anterior, es obligatoria la inscripción en el Registro de Aguas, que tiene carácter administrativo y público, siendo aquella meramente declarativa pero con valor probatorio.

Obras Hidráulicas

Es una modalidad singular de la obra pública que consiste en la construcción de bienes inmuebles que de forma directa o indirecta estén relacionadas con el aprovechamiento y protección del demanio hidráulico, es decir:

• Las obras de captación, extracción, desalación, almacenamiento, regulación, conducción, control y aprovechamiento de las aguas.
• La recarga artificial de acuíferos.
• Presas, embalses, canales de acequias, azudes, conducciones y depósitos de abastecimiento a poblaciones.
• Colectores de aguas pluviales.
• Alcantarillado, etc.

La competencia para realizar estas obras corresponde al Estado, cuando se trata de obras de interés general, y las Comunidades Autónomas o Entidades Locales, según determinen los Estatutos de Autonomía y la legislación de régimen local.

El Estado puede gestionar directamente la construcción de la obra a través del Modelo de Medio Ambiente, de las Confederaciones Hidrográficas, de las Comunidades Autónomas, mediante encomienda de gestión o través de sociedades estatales, que contratan con terceros.

La explotación, conservación y mantenimiento de las obras hidráulicas puede encomendarse a las Comunidades de Usuarios, siendo abonado el precio de las obras por los beneficiarios por tales obras mediante un canon. Las obras, bienes e instalaciones que realice el concesionario sobre el dominio público serán utilizados, ocupados y gestionados por el concesionario hasta la expiración del plazo de la concesión, momento en el que revertirán a la Administración Pública competente.

Derecho de Minas

La Propiedad Minera

Tradicionalmente, el estudio del Derecho minero se ha centrado en la cuestión de su titularidad, es decir, en la propiedad de los recursos minerales.

El eje de la ordenación jurídica del sector minero no es la propiedad de los recursos, sino su explotación, armonizando los diversos intereses que confluyen en las actividades extractivas, esto es:

• El papel de la propiedad del suelo, físicamente afectada por la explotación.
• El interés de los empresarios mineros en conseguir la estabilidad y el máximo rendimiento de sus inversiones.
• El interés del poder público en intervenir en el sector minero a través de las técnicas concesionales y autorizatorias, de fomento o de constituir empresas públicas para controlar un sector económico estratégico.

Por tanto, la declaración de las minas como bienes de dominio público significa que los poderes públicos se reservan mediante estas técnicas la ordenación del establecimiento, desarrollo y cese de la empresa minera, de manera que las actividades de exploración, investigación y explotación realizadas con técnicas mineras no pueden ejercerse sin título habilitante.

La jurisprudencia civil y contencioso-administrativa, aplicando la regla del Código Civil de que las minas solo son de dominio público mientras no se otorgue la concesión, han entendido que, concedida una mina, es de propiedad privada del concesionario.

Clasificación de los Recursos Mineros

Conforme a la Ley 22/1973, de 21 de junio, de Minas:

• Sección A, de las rocas: comprende yacimientos minerales y demás recursos geológicos cuyo aprovechamiento sea obtener fragmentos del tamaño y forma apropiados para su utilización en obras e infraestructura o construcción, así como otros yacimientos minerales de escasa importancia económica.
• Sección B, aguas y estructuras: comprende las aguas minerales y termales, los yacimientos formados como consecuencia de operaciones reguladas en la legislación minera (fundamentalmente escoriales) y las estructuras subterráneas.
• Sección C, minerales en general: comprende los yacimientos y recursos mineros no incluidos en las secciones anteriores, salvo los que tienen valor energético.
• Sección D, minerales energéticos: comprende el carbón y los minerales radioactivos, los recursos geotérmicos, las rocas bituminosas y cualesquiera otros yacimientos minerales o recursos geológicos que el Gobierno acuerde incluir en esta Sección.

La legislación minera, como ocurre con la legislación de aguas, excluye de la intervención administrativa los yacimientos mínimos que originan una extracción ocasional y de escasa importancia, siempre que la realice el propietario para su uso exclusivo y no exija la aplicación de la técnica minera.

Aprovechamientos Mineros

El derecho al aprovechamiento se obtiene con los correspondientes títulos mineros: autorización de explotación (secciones A y B) o concesión minera (secciones C y D).

No obstante, se entiende de forma mayoritaria que todos los títulos tienen naturaleza concesional, ya que crean ex novo un derecho al aprovechamiento de los recursos, legitiman a sus titulares a desarrollar en exclusiva una actividad industrial y permiten a la Administración controlar las condiciones de explotación y decidir la caducidad en los supuestos previstos.

La concesión minera constituye una autentica concesión demanial que otorga a su titular un derecho real administrativo, enajenable, embargable, hipotecable e inscribible en el Registro de la Propiedad. Se concede sobre una superficie de terreno determinada medida en cuadriculas mineras agrupadas sin solución de continuidad. Cada cuadrícula ofrece una superficie aproximada de 30 hectáreas.

Para un mismo terreno no puede otorgarse más que una sola concesión de explotación, si bien para los recursos de la Sección D) pueden otorgarse distintas concesiones cuando se trate de distintos recursos.

El procedimiento para otorgar las concesiones no se rige por el principio de concurrencia competitiva, sino que, por la problemática existencia de los derechos preferentes, el procedimiento se inicia a instancia de parte y sin trámite de competencia de proyectos. Lo habitual es que la concesión tenga su origen en un permiso de investigación, pero también puede suceder que los recursos mineros sean suficientemente conocidos.

Las concesiones ya no se otorgan a perpetuidad, sino por 30 años prorrogables hasta un máximo de 75 años, en coherencia con la LPAP.

Además de por el transcurso del tiempo, las concesiones se extinguen por causas imputables al objeto del título minero, por agotamiento del recurso o por no haberse podido descubrir ningún recurso minero susceptible de aprovechamiento racional, así como por causas imputables al titular del derecho minero a la Administración.

La Ordenación Jurídica de los Hidrocarburos

Desde la creación del monopolio de petróleos en 1927 se reservaron al Estado todas las actividades relacionadas con el sector, desde la explotación, investigación y extracción (INI) hasta la comercialización final (CAMPSA).

En los años 50 se reconoció la libre iniciativa económica para atraer inversión extranjera en cuanto a la exploración y explotación de hidrocarburos y en la actividad de refino, siendo más tardía la liberalización de su comercialización. La Ley de Hidrocarburos insiste en las medidas liberalizadoras pero somete a intervención pública la exploración, investigación y explotación de hidrocarburos en cuanto bienes demaniales, correspondiendo al Estado o, en su caso, a las Comunidades Autónomas, el otorgamiento de los títulos administrativos que habilitan su aprovechamiento.

A diferencia de las autorizaciones de explotación, que no conceden derechos exclusivos, el permiso de investigación atribuye a su titular un derecho a obtener una concesión de explotación que le permite realizar la extracción o utilizar las estructuras como almacenamiento subterráneo de hidrocarburos.

El otorgamiento de los permisos de investigación no depende solo de la prioridad de la presentación de la solicitud, sino del criterio de la mayor capacidad de los aspirantes. Establece la Ley de Hidrocarburos un procedimiento de ofertas en competencia. Las concesiones de explotación de yacimientos y almacenamientos subterráneos se rigen por la regla tradicional del otorgamiento reglado a favor del descubridor, es decir, solo podrán ser solicitadas por el titular de un permiso de investigación y sobre las mismas áreas que este.