Régimen Jurídico de los Reglamentos
Los reglamentos son aprobados por el Poder Ejecutivo, conforme al Art. 97 de la CE, que establece que el gobierno ejerce la potestad reglamentaria. Se trata de una disposición administrativa de carácter general y de rango inferior a la ley. Son disposiciones administrativas porque son regulaciones jurídicas dictadas por el Poder Ejecutivo, concretamente por la Administración Pública (AP). El carácter general deriva de su consideración como norma jurídica que debe ser respetada por sus destinatarios al integrarse en el Ordenamiento Jurídico (OJ). Además, se encuentran subordinados a la ley.
Características de los Reglamentos
- Inserción en el Ordenamiento Jurídico (OJ): Los reglamentos aportan algo nuevo al conjunto de normas que forman el OJ, creando nuevas previsiones, modificando las existentes o derogándolas.
- Inderogabilidad Singular: Impide que los reglamentos puedan ser modificados o derogados y eliminados del OJ a través de un simple acto administrativo. Para su derogación o modificación, se debe respetar el procedimiento de elaboración de disposiciones reglamentarias, establecido en el art. 37.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, reguladora del Procedimiento Administrativo Común.
- Nulidad de Pleno Derecho de los Reglamentos Ilegales: Art. 47.2 de la Ley 39/2015 establece que los reglamentos ilegales son nulos de pleno derecho. Esto significa que si estas disposiciones administrativas contravienen o vulneran lo establecido por la CE, las Leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, son nulas, inexistentes.
- Modificación de Derechos Adquiridos: Los reglamentos, como normas jurídicas, pueden modificar derechos adquiridos por los particulares, siempre que cuenten con habilitación legal. Aunque el administrado disponga de un derecho adquirido, podría ser privado de él mediante una disposición administrativa reglamentaria.
Fundamentos de la Potestad Reglamentaria
La potestad reglamentaria es el poder jurídico que se atribuye a la AP para dictar reglamentos, subordinados jerárquicamente a las leyes y disposiciones normativas con rango de ley.
Diversas razones justifican esta facultad, siendo la principal la necesidad de que la AP complete las tareas del legislador a través del establecimiento de normas complementarias o de desarrollo.
Las normas reglamentarias dictadas por las AP concretan, para un lugar y momento concretos, las disposiciones legales emanadas de las Cortes Generales (CG), que son abstractas. Con este reglamento se procede a realizar una habilitación a favor de la AP que le permite dictar normas reglamentarias que se integran en el OJ.
Tipos de Habilitación
- Habilitación Expresa: El Parlamento habilita expresamente a la AP en una norma legal para que desarrolle las previsiones legales mediante la aprobación de reglamentos.
- Habilitación Genérica: Existe una habilitación genérica a favor de la AP que le permite dictar disposiciones reglamentarias en las materias de su competencia, conforme al art. 97 de la CE.
Jerarquía de los Reglamentos
La distinción más importante de los reglamentos es la que versa sobre su orden jerárquico. Esta clasificación se realiza en atención al mayor o menor rango del órgano del que emanan los reglamentos, ya que también se ordenan jerárquicamente entre sí.
El Art. 24 de la Ley del Gobierno (LG) establece:
- Disposiciones aprobadas por Real Decreto, el Presidente del Gobierno o del Consejo de Ministros.
- Disposiciones aprobadas por Orden Ministerial.
Los órganos jerárquicos superiores pueden hacer valer su primacía sobre los inferiores jerárquicos mediante instrucciones y órdenes de servicio.
Su función es dar directrices de funcionamiento o el estándar de prestación de un servicio público y reducir la discrecionalidad de los inferiores en la interpretación de las normas.
Su contenido puede ser muy diverso.
Lo característico de estos instrumentos es que tienen eficacia meramente ad intra de la organización administrativa, se dirigen a los inferiores jerárquicos y no a los ciudadanos. No tienen naturaleza reglamentaria.
Límites de la Potestad Reglamentaria
Límites Formales
El poder reglamentario ha de ejercitarse de acuerdo con unos trámites establecidos. Los reglamentos, como normas jurídicas, deben aprobarse respetando el procedimiento previsto para su confección y promulgación.
Son requisitos formales aquellos no relativos al contenido de la norma reglamentaria, es decir, principalmente los «pasos» necesarios impuestos por la Ley para que pueda ser aprobado un reglamento.
El incumplimiento de estos límites formales supone un reglamento ilegal y, por tanto, nulo.
Límites Materiales
Los reglamentos deben respetar los límites materiales, que están vinculados a los principios de legalidad, jerarquía normativa e irretroactividad de las disposiciones administrativas desfavorables. Todo reglamento que vulnere estos principios será nulo de pleno derecho.
Principales límites materiales:
- La AP no puede dictar reglamentos en materias reservadas a las leyes sin autorización de las CG, ya que vulneraría el principio de legalidad y serían nulos de pleno derecho.
- La AP no puede dictar disposiciones reglamentarias contrarias a la CE y a las leyes, ya que se vulnerarían los principios de legalidad y jerarquía normativa.
- Los reglamentos deben respetar el principio de jerarquía normativa.
- Son ilegales los reglamentos que no respeten el principio de irretroactividad desfavorable, siendo nulos de pleno derecho.
Control Judicial por Superación de Límites Formales y Materiales
Ante la existencia de un reglamento que incumpla los límites formales o materiales, se puede impugnar el mismo mediante un recurso judicial contencioso-administrativo. El Juzgado o Tribunal de lo Contencioso-Administrativo, comprobada la existencia del vicio formal o material, anulará total o parcialmente la norma impugnada.
Naturaleza y Sentido de la Administración Local (AL)
La AL es la Administración descentralizada, que supone la creación de personas jurídicas y la asignación de competencias a las mismas. Además, es Administración Territorial porque tiene como elemento esencial el territorio.
El fundamento de la AL se encuentra en la CE, arts. 137, 140 y 141. La CE se pronuncia a favor de la descentralización del Estado e incluye como postulado básico la gestión autónoma de sus respectivos intereses, estableciendo que su gobierno y administración corresponde a los Ayuntamientos en el caso de los municipios y a las Diputaciones en las provincias.
Los municipios y provincias tienen capacidad de autogobierno, es decir, autonomía para la gestión de sus respectivos intereses. Aunque no tienen potestad para dictar leyes, sí pueden elaborar normas inferiores a la ley para regular las materias que les afecten y que figuran en su ley básica.
El Sistema de Fuentes del Régimen Local
Se establece en la Ley 7/1985, reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL) y el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local.
Algunas CCAA han dictado normas en materia de Régimen Local, aplicables en sus ámbitos territoriales, como la Comunidad Valenciana (CV) que aprobó la Ley 8/2010 del Régimen Local Valenciano.
Sistema de Fuentes
- Bloque Constitucional: Formado por la CE y los Estatutos de Autonomía. Encabezan el sistema de fuentes y garantizan la autonomía a los entes locales.
- Legislación Básica: Corresponde al Estado el establecimiento de las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas.
- Legislación Ordinaria: Leyes de carácter no básico, pueden proceder del Estado y de las CCAA.
- Reglamentos: Toda normativa de rango reglamentario dictada por las CCAA y el Estado.
- Normativa Local: Reglamentos y Ordenanzas de origen local.
Tipología de Entes Locales
Además de los municipios y provincias, la CE permite la creación de otras agrupaciones.
- Entidades Necesarias: Municipio, provincias e islas.
- Entidades Potestativas: Comarcas, áreas metropolitanas y mancomunidades.
- Regímenes Especiales: Concejo abierto.
La Administración Municipal
El municipio es el ente público de carácter territorial que tiene por objeto la consecución y defensa de los intereses locales. Supone la entidad básica de la organización territorial del Estado.
Los municipios se crean mediante ley, regulándose por las CCAA, y cada uno pertenece a una sola provincia. Tienen su propia denominación, pero puede modificarse por aprobación de la CCAA, requiriendo la inscripción en un Registro especial y la publicación en el BOE.
Los Arts. 137 y 140 de la CE garantizan la autonomía de los municipios para la gestión de sus intereses y disponen que el gobierno y administración del municipio corresponde a los Ayuntamientos.
Elementos Esenciales del Municipio
Territorio Municipal
Es el territorio en el que el ayuntamiento ejerce su competencia. Puede ser alterado en:
- Incorporación de un municipio a otro.
- Fusión de dos o más en uno independiente.
- Segregación de parte de uno para formar otro independiente.
- Segregar parte de varios para formar un municipio.
- Segregación de parte de uno para agregarlo a otro.
La creación y suspensión de municipios y la alteración de los términos municipales se regula por las CCAA y requiere dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente.
Población Municipal
Es el conjunto de personas inscritas en el Padrón municipal, adquiriendo la condición de vecinos que se adquiere con la inscripción en el padrón municipal. Si una persona reside en varios municipios, deberá inscribirse en el que resida más tiempo.
El padrón es un documento público y fehaciente a efectos administrativos y políticos básicos en el que constan los vecinos, da prueba de la residencia y el domicilio habitual. Su elaboración, revisión, mantenimiento y custodia corresponde al ayuntamiento. Los datos solo pueden ser cedidos sin consentimiento del particular para elaborar estadísticas oficiales y para su utilización por otras administraciones públicas cuando resulten imprescindibles para el ejercicio de sus competencias.
Administración Provincial
Desde la Constitución de Cádiz de 1812, la provincia se ha configurado como una persona jurídica de derecho público de carácter territorial. En nuestra CE tiene una triple consideración:
- Se trata de una entidad local determinada por la agrupación de municipios.
- Es una división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado.
- Es una circunscripción territorial básica.
Se trata de un ente territorial determinado por la agrupación de municipios, dotado de personalidad jurídica propia y al que la CE le garantiza la autonomía para sus intereses.
Competencias de la Diputación Provincial
Las competencias no están muy claras.
La LRBRL califica como competencias propias de la Diputación:
- La coordinación de los servicios municipales entre sí para garantizar su prestación integral y adecuada.
- Asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica de los municipios.
- Prestación de servicios supramunicipales, y en su caso, supracomarcal.
- Fomento y administración de los intereses peculiares de la provincia.
La Ley 27/2013, de 27 de noviembre, de racionalización y sostenibilidad de la AL refuerza las competencias de las Diputaciones Provinciales.
Gobierno Provincial
Las provincias tienen capacidad de autogobierno y de autonomía para la gestión de sus intereses. Su gobierno lo ostenta la Diputación Provincial en la que están representados los concejales de los Ayuntamientos que componen la provincia.
La LRBRL establece que en todas las diputaciones provinciales se incluirá: un Presidente, Vicepresidente, Junta de gobierno y el Pleno. También pueden existir otros órganos de estudio, informe, consulta o seguimiento de las actuaciones de los anteriores.
Al Pleno, integrado por los diputados y el presidente, le corresponden pronunciamientos más importantes: organización, ordenanzas, reglamentos, presupuestos y el control y fiscalización de los órganos de gobierno, moción del presidente, personal y adquisición de bienes.
El Presidente dirige el gobierno y la administración de la provincia, representando a la diputación, y se le encomienda diferentes funciones en el artículo 34 de la LRBRL.
La Junta de gobierno, integrada por el Presidente y un número de diputados no superior a un tercio del total, ejerce las funciones que el presidente le delegue y las que le atribuyan las leyes.
La elección de Presidente y Diputados se remite a la Ley electoral general, modificada por la Ley 8/91, que mantiene la elección del Presidente por los diputados. Los diputados no son votados directamente por los ciudadanos sino que son designados entre los concejales elegidos en las elecciones locales, y según los partidos judiciales, en función de los resultados obtenidos por los partidos políticos. Su número varía según la población provincial.
Las Islas
En las Comunidades Autónomas de Canarias y Baleares, la Administración local tiene la forma de Cabildos Insulares o Consejos Insulares, respectivamente. Los Consejos o Cabildos son el órgano de administración y representación de cada isla, asumiendo las mismas competencias que las diputaciones provinciales, de conformidad con su Estatuto de autonomía.
Otras Entidades Locales
Comarca
Son agrupaciones de municipios distintas a la provincia y creadas por la ley de la Comunidad Autónoma. Sus características determinan intereses comunes precisados de una gestión propia o bien surgen por la demanda de prestación de un servicio público en dicho ámbito. Destaca el carácter de la comarca como hecho social, de base histórica, geográfica y económica. Es un fenómeno con importancia en Cataluña y en la Comunidad Valenciana.
La iniciativa partirá de los propios municipios interesados y no se podrá crear si se oponen 2/5 partes de los municipios que debieran agruparse en ella.
Si la comarca integra municipios de más de una provincia, se precisará informe favorable de las Diputaciones provinciales.
Mancomunidades
Son asociaciones voluntarias de municipios con personalidad jurídica propia para cumplir un determinado fin, o para la ejecución de obras o servicios de la competencia municipal. Ejemplo: los canales del Taibilla en materia de Aguas. Las mancomunidades tienen capacidad jurídica para el cumplimiento de sus objetivos y su representación corresponde a los organismos determinados en sus estatutos. Es la fórmula asociativa más común.
Áreas Metropolitanas
Se trata de una agrupación de municipios con poblaciones interrelacionadas socioeconómicamente. Agrupan municipios próximos a aglomeraciones urbanas para la planificación y prestación conjunta de obras y servicios. Su creación y gestión corresponde a las Comunidades Autónomas.