Régimen Jurídico de la Función Pública: Bases, Aplicación y Principios Constitucionales

1. Bloque Normativo

La regulación de la **función pública**, regulada en el artículo 103.3 de la Constitución Española (CE), corresponde al Estado el establecimiento de las **bases** (artículo 149.1.18 CE) y la determinación de las **condiciones básicas** de los funcionarios públicos (artículo 149.1.1 CE). Las Comunidades Autónomas (CC.AA.) tienen dos títulos materiales de competencias para regular la función pública:

• El primero se funda en la **potestad de autoorganización**, que faculta para el desarrollo normativo de la función pública autonómica (artículo 148.1.1 CE).
• El segundo afecta a los **funcionarios locales**, que se integra en su competencia de desarrollo legislativo en materia de régimen local (artículo 148.1.2 CE).

El bloque normativo está constituido por el **Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP)**, aprobado por la Ley 7/2007, de 12 de abril, y las leyes autonómicas de desarrollo.

El EBEP constituye una norma que nace con la condición de **norma básica**: «La legislación básica de la función pública debe crear un marco normativo que garantice la selección y la carrera sobre la base de los criterios constitucionales de mérito y capacidad, y que establezca un justo equilibrio entre los derechos y las responsabilidades de los empleados públicos […] ha de prever los instrumentos que faculten a las diferentes Administraciones para la planificación y ordenación de sus efectivos y la utilización más efectiva de los mismos».

La materia desarrollada por el EBEP se desarrollará mediante **Leyes reguladoras de la Función Pública**, tanto para la Administración General del Estado (AGE) como para las CC.AA.

En la Comunidad Valenciana, las Cortes Valencianas aprobaron la Ley 10/2010, de 9 de julio, de Ordenación y Gestión de la Función Pública Valenciana. La reciente modificación con la Ley 15/2014, de 16 de septiembre, que se publicó el día siguiente, 17, sobre la racionalización del sector público y otras medidas de reformas administrativas, introdujo reformas en los siguientes artículos del EBEP:

• Artículo 10: sobre los **funcionarios interinos**.
• Artículo 48: sobre el **aumento de funcionarios**.
• Artículo 84: sobre la **movilidad administrativa** en los funcionarios.

2. Regulación del EBEP

El 13 de mayo de 2007 entró en vigor el EBEP, que unifica en un solo texto las bases de dicho régimen estatutario, dictadas al amparo del artículo 149.1.18 CE, que se encontraban dispersas en diversos textos legales. Otro de los objetivos ha sido la aproximación en materia de condiciones de trabajo entre el personal funcionario y laboral. Pueden citarse como comunes a todos los empleados públicos los siguientes aspectos:

• Derechos individuales y colectivos.
• Código de Conducta de los empleados públicos.
• Planificación de recursos humanos: Oferta de empleo público y Registro de Personal.
• Instrumentos de estructuración del empleo público.
• Jornada de trabajo, permisos y vacaciones.
• Régimen disciplinario.
• Acceso al empleo público.

Algunas cuestiones, como la carrera profesional y promoción, retribuciones, negociación colectiva, clasificación del personal, provisión de puestos de trabajo y situaciones, el Estatuto se remite al Estatuto de los Trabajadores y a la normativa laboral.

3. Ámbito de Aplicación del EBEP

OBJETO: El artículo 1 del EBEP establece que su objeto es establecer las **bases del régimen estatutario** de los funcionarios públicos incluidos en su ámbito de aplicación, y determinar las normas aplicables al personal laboral al servicio de las Administraciones Públicas (AAPP). Trata de regular algunos principios y reglas comunes que deben ser objeto del correspondiente desarrollo por parte de las AAPP competentes. La regulación se completa en el artículo 1 del EBEP, y en los artículos 2 a 4.

DETERMINACIÓN DEL ÁMBITO DE APLICACIÓN: El artículo 2 dispone que el Estatuto se aplica al **personal funcionario** y, en lo que proceda, al **personal laboral** al servicio de las siguientes AAPP:

• Administración General del Estado.
• Administración de las CC.AA. y de las Ciudades de Ceuta y Melilla.
• Administraciones de las Entidades Locales.
• Organismos Públicos, Agencias y demás Entidades de derecho público con personalidad jurídica propia, vinculadas o dependientes de cualquiera de las AAPP.
• Universidades Públicas.

En la aplicación del Estatuto al personal estatutario y al personal investigador se podrán dictar normas singulares para adecuarlo a sus peculiaridades.

El personal docente y estatutario de los Servicios de Salud se regirá por la legislación específica dictada por el Estado y por las CC.AA. en el ámbito de sus respectivas competencias y por lo previsto en el EBEP. Cada vez que el Estatuto haga mención al personal funcionario de carrera se entenderá comprendido el personal estatutario de los Servicios de Salud. Las disposiciones solo se aplicarán directamente cuando se disponga en su legislación específica al siguiente personal:

a) Personal funcionario de las Cortes Generales y Asambleas Legislativas de las CC.AA.

b) Personal funcionario de los demás Órganos Constitucionales del Estado y Órganos Estatutarios de las CC.AA.

c) Jueces, Magistrados, Fiscales y demás personal funcionario al servicio de la Administración de Justicia.

d) Personal militar de las Fuerzas Armadas.

e) Personal de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.

f) Personal retribuido por arancel.

g) Personal del Centro Nacional de Inteligencia.

h) Personal del Banco de España y Fondos de Garantía de Depósitos en Entidades de Crédito.

4. Principios que Regulan el Acceso a la Función Pública

Los principios que regulan el acceso a la función pública se encuentran recogidos en los artículos 23.2 y 103.3 de la CE, referentes a la **igualdad, mérito y capacidad**.

El artículo 23.2 CE dispone: «Los ciudadanos tienen derecho a acceder en condiciones de **igualdad** a las funciones y cargos públicos». Esto manifiesta la no consideración de circunstancias como raza, religión, sexo, clase social o posición económica para acceder a la Función Pública.

El artículo 103 CE establece que el acceso a la función pública se hará de acuerdo con los principios de **mérito y capacidad**. Estos son los únicos parámetros que dotan de contenido al principio de igualdad en el acceso a la función pública. Así, el Tribunal Constitucional (TC) señala que el principio de igualdad se rompe cuando se tienen en cuenta otros valores en el acceso a la función pública, como situaciones de desempleo, cargas familiares u otros similares.

El TC se ha pronunciado en numerosas sentencias (STS) sobre la vulneración o no del principio de igualdad contenido en los artículos 14 y 23.2 CE:

• **STS 50/1986, de 23 de abril**: el TC señaló que el artículo 23.2 CE garantiza a todos los ciudadanos el derecho de acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, con los requisitos que señalen las leyes. No nace de este precepto un derecho a la ocupación de cargos o al desempeño de funciones determinados. La igualdad se predica sólo de las condiciones establecidas para el acceso a cada cargo o función, no a todos ellos, y que, por lo tanto, pueden ser distintos cargos o funciones, sin que tales diferencias puedan ser consideradas lesivas de la igualdad.
• **STC 193/1987, de 9 de diciembre**: el TC señaló que el artículo 23.2, interpretado en relación con el artículo 103.3, «… impone la obligación de no exigir para el acceso a la Función Pública requisito o condición alguna que no sea referible a los principios de mérito y capacidad», incurriendo en infracción del artículo 23.2 CE si se tomaran en consideración otras condiciones personales o sociales de los candidatos, no referidos a dichos principios.

El principio de igualdad puede verse matizado a fin de introducir medidas legalmente amparadas, basadas en elementos de **discriminación positiva** a favor de determinados colectivos, como las mujeres o las personas con discapacidad, o bien la exigencia de una titulación académica adecuada.

5. Derechos Constitucionales como Principios Rectores en el Acceso al Empleo Público

El artículo 55 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del EBEP, recoge los derechos constitucionales que se articulan como principios rectores en el acceso al empleo público.

Junto a los principios de igualdad, mérito y capacidad, el Estatuto recoge otra serie de principios ordenadores del empleo público:

• Servicio a los ciudadanos.
• Igualdad, mérito y capacidad en el acceso y la promoción profesional.
• Sometimiento pleno a la ley y al Derecho.
• Objetividad e imparcialidad en el servicio.
• Eficacia en la previsión y gestión de los recursos humanos.
• Desarrollo y cualificación profesional permanente de los empleados públicos.
• Transparencia en la gestión.
• Jerarquía en la atribución, ordenación y desempeño de las funciones.
• Participación y negociación colectiva.
• Coordinación y cooperación entre las AAPP en la regulación y gestión del sistema de empleo público.

6. Supuestos Conflictivos

6.1. Las Pruebas Restringidas

El TC, en la **STS 27/1991, de 14 de febrero**, argumentó que el derecho a la igualdad en el acceso a la función pública supone una limitación fundamental a la práctica de **pruebas restringidas**, que han de considerarse un procedimiento proscrito por el artículo 23.2 CE. Sin embargo, en determinados casos excepcionales cabe justificar el recurso a ellas. El TC ha entendido que la diferencia de trato establecida en la Ley puede considerarse razonable, proporcionada y no arbitraria, siempre que la diferenciación se demuestre como un medio excepcional para resolver una situación también excepcional, expresamente prevista en una norma con rango de Ley y con el objeto de alcanzar una finalidad constitucionalmente legítima.

6.2. El Cómputo de los Servicios Prestados a la Administración

La valoración que se otorgue al tiempo de servicios prestados en una Administración puede limitar el acceso a la función pública. Esto ocurre cuando se permite valorar el tiempo de servicios prestados tanto en la fase de concurso como en la de oposición, al admitir, en caso necesario, que la puntuación asignada en la fase de concurso se sume a la obtenida en la fase de oposición y permita remontar el resultado de esta prueba. El TC no admite que la puntuación obtenida en la fase de concurso pueda computarse en la subsiguiente de oposición al objeto de obtener la puntuación mínima exigida en la convocatoria, ya que habría desproporción. La **STS 67/1989, de 18 de abril**, señala que se trata de una técnica de favorecimiento a los funcionarios interinos contratados frente a los opositores libres en materia de concurso-oposición.

La segunda posibilidad es considerar el tiempo de servicios como un **mérito valorable** dentro de un concurso-oposición en la fase de concurso. El TC estima como no lesivo del principio de igualdad que el tiempo de servicios sea el único mérito valorable en la fase de concurso, y considera que la medida no trata de favorecer desproporcionadamente a los aspirantes con exclusión de otros, tampoco impide que los aspirantes externos puedan demostrar sus méritos y capacidades en la fase de oposición. En este caso, las reglas de procedimiento para el acceso a funciones o cargos públicos han de establecerse en términos abstractos y generales, y no mediante referencias individualizadas. La **STS 11/1996** señala que la valoración preferente de los servicios prestados, otorgando a los profesores interinos por la previa experiencia docente una puntuación que representa un tercio del total de puntos, es tolerable.

6.3. El Conocimiento de las Lenguas Oficiales

El artículo 56.2 del EBEP establece que las AAPP deberán prever la selección de empleados públicos debidamente capacitados para cubrir puestos de trabajo en las CC.AA. que gocen de dos lenguas oficiales. La cuestión conectada con el conocimiento de las lenguas autonómicas como mérito excluyente, e incluso como requisito específico para poder acceder a la función pública, ha sido abordada en diversas ocasiones por el TC. El conocimiento de la lengua autonómica entra en el ámbito de los principios de mérito y capacidad. La exigencia del idioma que es oficial en el territorio de la Administración de que se trate es perfectamente incluible dentro de los méritos y capacidades requeridos. Sería contrario al derecho de igualdad en el acceso a la función pública exigir un nivel de conocimiento del idioma cooficial que no guardara relación con la capacidad requerida para desempeñar la función de que se trate.