El Régimen Jurídico de las Costas y Puertos

A. Antecedentes y Normativa Reguladora

Durante siglos, los órdenes jurídicos se han mostrado indiferentes ante la defensa de las playas, costas y zonas adyacentes al mar, vistos como lugares inapropiados para construir viviendas, de ahí la calificación romana como res communis ómnium que pasa a las Partidas.

Esa calificación y los riesgos de privatización resultan insostenibles ante las necesidades del comercio marítimo, el incremento de la pesca, el aprovechamiento turístico de las costas, la posibilidad de cultivos marinos y de explotación petrolera o minera, que revelan el valor económico extraordinario del mar y sus riberas.

Antes de que se hiciera patente todo ello, por razones de seguridad y soberanía, más que por motivos económicos, la Ley de Aguas de 1866 reguló junto a las aguas continentales las aguas marítimas, definiendo tan solo el mar litoral o zona marítima y las playas.

Actualmente está en vigor la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas (LC), desarrollada por el Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre. Se reconoce el valor evidente de la costa, mar territorial y plataforma continental, así como que el demanio marítimo está afectado por un fuerte incremento de la población y la consiguiente intensificación de usos turísticos, agrícolas, industriales, de transporte, pesquero y otros, lo que ha producido un proceso de depredación y privatización. Con esta situación ya había reaccionado la Constitución española, cuyo art. 132, frente a nuestra tradición y al Derecho comparado, establece que son bienes de dominio público estatal en todo caso, la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial, y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental.

B. Distribución Competencial

Tradicionalmente ha sido polémica la distribución de competencias por el entrecruzamiento de atribuciones, no solo entre Ministerios, sino entre la Administración estatal y los municipios, por el hecho de estar enclavadas las zonas marítimas en los términos municipales. El Tribunal Constitucional admite la concurrencia de competencias sobre un mismo espacio físico, apelando a las formas de cooperación entre las diferentes Administraciones Públicas. Como titular del dominio público estatal, compete a la Administración estatal el ejercicio de las más relevantes competencias destinadas a su preservación o protección incluyendo la potestad sancionadora, siendo calificadas como obras de interés general las necesarias para la protección, defensa y conservación del demanio público.

También se le reserva la emisión de informe preceptivo y vinculante de los planes y normas de ordenación territorial o urbanística, planes y autorizaciones de vertidos, proyectos de construcción de nuevos puertos y vías de transporte, concesiones y autorizaciones, siempre que no se eliminen las competencias autonómicas.

Los municipios otorgan licencias urbanísticas en zonas estuarinas e informan en los deslindes y solicitudes de títulos habilitantes para la utilización u ocupación, explotación de servicios de temporada en las playas, etc.

Los Bienes de Dominio Público Marítimo-Terrestre

A. La Ribera del Mar y las Rías

• La zona marítimo-terrestre o espacio comprendido entre la línea de bajamar y el límite donde alcanzan las olas en los mayores temporales conocidos.
• Se incluyen las marismas, albuferas, marjales, esteros y, en general, los terrenos bajos que se inundan como consecuencia del flujo y reflujo de las mareas, de las olas o de la filtración del agua del mar.
• Las playas o zonas de depósito de materiales sueltos, tales como arenas, gravas y guijarros, incluyendo escarpes, bermas y dunas, tengan o no vegetación, formadas por la acción del mar o del viento marítimo, u otras causas naturales o artificiales.

B. El Mar Territorial y las Aguas Interiores

Con su lecho y subsuelo, que comprende la zona marítima entre la línea de bajamar y 12 millas náuticas.

C. Los Recursos Naturales de la Zona Económica

(Hasta 200 millas náuticas en el Océano Atlántico y Mar Cantábrico) y la plataforma continental (lecho del mar y subsuelo hasta 200 metros en el Mar Mediterráneo).

D. Otros Bienes del Demanio Marítimo (art. 4 LC)

• Las accesiones a la ribera del mar.
• Los terrenos ganados al mar.
• Los terrenos invadidos por el mar.
• Los acantilados sensiblemente verticales en contacto con el mar.
• Los islotes en aguas interiores y mar territorial.
• Las obras e instalaciones construidas por el Estado en dicho dominio.
• Los puertos e instalaciones estuarinas de titularidad estatal.

Limitaciones, Servidumbres y Derechos de Adquisición Preferente

Con la finalidad de proteger la integridad del dominio marítimo y asegurar su uso colectivo, la Ley de Costas sujeta a los terrenos contiguos a la ribera del mar a un conjunto de servidumbres y limitaciones que delimitan el estatuto de la propiedad de estos terrenos y computan criterios de ordenación territorial y urbanística. La defensa de la costa no puede lograrse sin vincular en ello la ordenación territorial y urbanística. Solo esporádicamente se reconoce el derecho a la indemnización, bien en el caso de ocupación temporal, cuando ocasiona daños y perjuicios, bien en el caso de una privación definitiva del dominio privado. Se establecen las siguientes servidumbres:

• Servidumbre de Tránsito: Recae sobre una franja de 6m ampliables hasta 20m en lugares de tránsito difícil o peligroso medidos tierra adentro a partir del límite interior de la ribera del mar. Es una zona que debe quedar expedita para el paso público de peatones y vehículos de vigilancia y salvamento.
• Servidumbre de Acceso Público y Gratuito al Mar: Recae sobre terrenos colindantes y contiguos al demanio marítimo en la longitud y anchura que demanden la naturaleza y finalidad del acceso, sin que se permitan obras o instalaciones que interrumpan el acceso al mar.
• Servidumbre de Protección: Recae sobre una zona de 100m, medida tierra adentro desde el límite interior de la ribera del mar, zona ampliable hasta un máximo de otros 100m, impidiendo en todos los predios sirvientes afectados por la servidumbre determinados usos y construcciones salvo ciertas excepciones.

Utilización

La amplitud conceptual del dominio público genera una gran variedad de utilizaciones. Algunas, como la navegación y la pesca, están reguladas en otros conjuntos normativos. En general, existen formas de utilización que van desde el uso directo por la propia Administración del Estado para sus propios servicios públicos hasta las utilizaciones privativas por los particulares, pasando por los usos comunes y especiales. Para asegurar sus propias necesidades, la Administración del Estado puede establecer reservas para cumplir los fines de su competencia, pudiendo realizarse su explotación por las modalidades de gestión directa o indirecta. Al ser el demanio marítimo de titularidad estatal, se prevé la adscripción de bienes a las CCAA para que puedan construir puertos o vías de transporte de su titularidad, sin que el plazo en las concesiones sobre los bienes adscritos supere los 30 años. Los usos comunes especiales son aquellos que revistan intensidad, peligrosidad o rentabilidad y los que requieran la ejecución de obras e instalaciones que se amparen en una reserva, adscripción, autorización y concesión, quedando sujetos a condiciones estrictas.

Usos Privativos:

• Autorización para la ocupación del demanio marítimo con instalaciones desmontables o bienes muebles, así como vertidos líquidos o sólidos: Se otorgan con carácter personal e intransferible inter vivos con un plazo máximo de vencimiento de un año, pudiendo ser revocadas unilateralmente sin derecho a indemnización en determinados supuestos.
• Concesión para la utilización privativa con obras o instalaciones fijas: Se otorgan sin perjuicio de tercero por un plazo máximo de 30 años, siendo inscribibles en el Registro de la Propiedad. No son transmisibles por actos inter vivos, salvo que sirvan de soporte a la prestación de un servicio público y la Administración autorice la cesión del contrato.

Protección

A) Indisponibilidad: (Que comprende la trilogía de reglas de protección: inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad), y la recuperación posesoria, de oficio y en cualquier tiempo, prohibiéndose a los jueces la admisión de interdictos contra las resoluciones que dicte la Administración del Estado en ejercicio de sus competencias.

B) Deslinde y Registro de la Propiedad: La preocupación defensiva de la Ley de Costas corre pareja a la dificultad de determinar con precisión el demanio marítimo por la longitud de nuestras costas y las alteraciones que ocasionan las mareas. El deslinde no se limita a constatar una situación posesoria, sino que define la naturaleza pública o privada de los terrenos y su extensión, quedando el titular registral desprovisto de su condición de tal y viendo reducido el plazo para reaccionar ante la jurisdicción civil a 5 años.

C) Potestad Sancionadora: Influenciada por la legislación urbanística al ampliar el concepto de autor, además de a los titulares de autorizaciones y concesiones, al promotor de la actividad, al empresario que la ejecuta y al director técnico, e incluso a quien al otorgante de los títulos contrarios a la Ley de Costas o causantes de graves daños al dominio público o a terceros. Las sanciones se calculan en un tanto por ciento del valor de las obras o instalaciones irregulares, pudiendo imponerse la accesoria de dar publicidad. Además se establece a cargo del infractor la obligación de restituir y reponer las cosas a su debido estado e indemnizar los daños causados. Finalmente, se admite la acción pública ante los órganos administrativos y judiciales.

Derecho Transitorio

Con la Ley de Aguas de 1866 las playas y revieras dejan de ser cosas comunes y se integran en el dominio púbico, pero la ley admite propiedades privadas de marismas y fincas colindantes al mar o a sus playas.

Más adelante, debido al auge del turismo, las parcelas privadas experimentan un incremento de valor y la indefinición y permisibilidad de propiedades privadas incrustadas en el dominio marítimo y en las playas amenazaron su intangibilidad y uso general, degenerando en apropiaciones masivas que no tuvieron una respuesta penal, sino que se ventilaron ante la jurisdicción civil como una cuestión de propiedad.

La Ley de Costas trata de obviar todo tipo de indemnización por la supresión de propiedades privadas mediante el principio de coste cero, lo cual se alcanza mediante la conversión de derechos privados en derechos concesionales sobre el dominio público y se combina con la técnica urbanística de los edificios fuera de ordenación para ajustar las obras e instalaciones existentes que puedan ser legalizadas a la normativa vigente, pero sin permitir nuevas obras.

La solución contrasta con la Ley de Aguas de 1985, que respeta las titularidades privadas de las aguas subterráneas.

Además plantea su compatibilidad con el art. 33.3 CE, pues las concesiones administrativas temporales no compensan la privación de la plena propiedad ni las inversiones efectuadas en los terrenos, aunque fue declarada constitucional por la STC 149/1991, de 4 de julio.

Los Puertos

Puerto marítimo es un conjunto de espacios terrestres, aguas marítimas e instalaciones que, situado en la ribera de la mar o de las rías, reúna condiciones físicas, naturales o artificiales y de organización que permitan la realización de operaciones de tráfico portuario. En razón de las características del tráfico, los puertos civiles se clasifican en:

• Comerciales: Que realizan actividades comerciales portuarias: operaciones de estiba, desestiba, carga, descarga, transbordo y almacenaje de mercancías de cualquier tipo, tráfico de pasajeros, siempre que no sea local o de ría, y de avituallamiento y reparación de buques.
• No comerciales: Que se clasifican en pesqueros, de refugio y deportivos.

En función de su relevancia en el sistema portuario nacional, existen puertos de interés general y titularidad estatal y espacios portuarios de competencia autonómica.

La Administración del Estado ejerce sus competencias sobre los puertos e instalaciones de interés general a través de Puertos del Estado, ente de Derecho Público que, bajo la supervisión del Ministerio de Fomento, ejecuta la política portuaria del Gobierno, asumiendo funciones de holding sobre las Autoridades Portuarias, que se sitúan al frente de cada puerto de interés general o de un conjunto de puertos del Estado.

La Ley de Puertos promueve la liberalización de los servicios portuarios, de modo que las Autoridades Portuarias concentran sus esfuerzos en la creación de marcos jurídicos y económicos que refuercen la introducción y el desarrollo de la libre competencia.

Los servicios se clasifican en:

• Servicios generales: De los que se benefician los usuarios del puerto sin necesidad de solicitud, así como aquellos necesarios para el cumplimiento de las funciones de las Autoridades Portuarias.
• Servicios portuarios: Prestados por empresas autorizadas en régimen de competencia: técnico-náuticos, servicios al pasaje, manipulación de mercancías y recepción de desechos.
• Servicios de señalización marítima: Que corresponde a cada Autoridad Portuaria en la zona geográfica asignada.
• Servicios comerciales: Como otros servicios vinculados a la actividad portuaria, que se prestarán en régimen de concurrencia.

Utilización del Dominio Portuario:

Se sujeta a autorización previa la utilización de instalaciones portuarias fijas por los buques, el pasaje y las mercancías, así como la ocupación del dominio portuario por un plazo no superior a 3 años, con bienes muebles o instalaciones desmontables o sin ellos: y a concesión demanial las que supongan instalaciones no desmontables cuyo plazo se amplía hasta 35 años. Si el procedimiento para otorgar la concesión se inicia a instancia de particular, la Autoridad Portuaria debe iniciar un trámite de competencia de proyectos, y si se inicia de oficio un concurso.

Concepto de Policía Administrativa

Esta es la actividad que la Administración despliega en el ejercicio de sus propias potestades (puede ser de carácter estatal, autonómico o local) y que por razones de interés público (ni privado ni partidista) limita derechos o libertades de los ciudadanos (pero no es una prerrogativa de la administración sino una actividad, una función o privilegio) sin que su actuación sustituya la actividad de los mismos.

En esta actividad las potestades se convierten en competencias por eso si no está habilitada se convierte en incompetente y sus actos son nulos de pleno derecho.

Falla dice que esas actividades son un conjunto de medidas coactivas usadas por la Administración para que el particular ajuste su actividad a un fin de actividad pública.

El fundamento de este tipo de actividades va referido a intervenciones de nuestro patrimonio jurídico; la intervención media es la sanción y la más fuerte la expropiación. ¿En qué se basan estas actuaciones? Pues se basan en una relación de sujeción general, aunque hay una serie de ciudadanos que están más relacionados más estrictamente con estas actividades, de modo que su sujeción es especial ya que la Administración tiene mucha más fuerza sobre ellos que sobre los demás ciudadanos de modo que a estos no se les sanciona sino que se les expedienta.

Tipología de Policía Administrativa

a. Las intervenciones generales o de policía general: Que son los cuerpos y fuerzas de seguridad cuyo objetivo es mantener el orden y seguridad públicos.

b. Las intervenciones especiales o de policía especial: Que son aquellas que derivan de títulos de intervención distintos a los de mantenimiento del orden público y están referidos a aspectos concretos de la actividad administrativa. (Ej. policía sanitaria, o inspector de sanidad o también la policía minera o inspección de minas o aguas.

Esta clasificación puede darse según estemos en ámbito Estatal, ámbito autonómico y ámbito local.

Técnicas de Policía Administrativa

El art. 84 de la Ley 7/85 se recogen unas cuantas actividades comunes a todas las Administraciones: la Reglamentación, las autorizaciones, las prohibiciones, los mandatos y las sanciones.

La reglamentación: A través de los reglamentos que son el desarrollo de los mandatos legales se establecen las posibles intervenciones que puede realizar la administración.

Las autorizaciones suponen el sometimiento de las autorizaciones y sus equivalentes (permisos, visados, licencias urbanísticas, habilitaciones, colegiaciones, inscripciones etc.) a la administración de modo que podemos decir que las autorizaciones son actos por los cuales las administraciones permite o consiente el ejercicio de una actividad privada o pública previa confrontación con el interés público y la naturaleza de la autorización o acto administrativo es meramente declarativo por eso suelen ser tasadas y no discrecionales (si existiese discrecionalidad la autoridad estaría prevaricando) dado que no se concede ningún derecho nuevo al ciudadano, sino que se limita a remover los obstáculos.

Las clases de autorizaciones:

• Simples: Su objeto es comprobar la actividad autorizada y acotarla negativamente.
• Operativas: Van más allá para encauzar positivamente la actividad a la que la autorización se refiere. Estas pueden ser:
• Por función: Cuando se refieren al ejercicio de una actividad que va a prolongar indefinidamente en el tiempo por ejemplo la apertura de un hospital, una farmacia (prestarán un servicio indefinido en el tiempo).
• Por operación: Cuando se refieren a una autorización determinada por ejemplo la importación o exportación de un producto o actividad concreta.
• Regladas: Cuya concesión está establecida en un derecho preexistente.
• Discrecionales: La administración tiene facultades de apreciación más amplias estas son muy pocas.
• Personales: Se conceden teniendo en cuenta a la persona, sus circunstancias personales y no son transmisibles por ejemplo permiso para usar armas de fuego.
• Reales: Aquellas en las que se tiene en cuenta el objeto sobre el que versa la actividad del peticionario y son transmisibles aunque sea necesario comunicarlo a la administración por ejemplo licencias urbanísticas.
• Mixtas: Aquellas que tienen una doble dimensión, es decir que tienen en cuenta los elementos personales y los reales.

El control de las autorizaciones se lleva a cabo mediante: La revisión de oficio y los recursos (vía contencioso-administrativa).

Concepto de Servicio Público

Es aquella por la que la Administración satisface directamente una necesidad pública mediante la prestación de un servicio a los administrados (transporte, abastecimientos, enseñanza, sanidad, etc.).

La actividad de prestación se denomina también de servicio público, un término polémico y polisémico al mismo tiempo. Polémico por la tensión político-ideológica que suscita entre quienes ven en los servicios públicos los males de la estatalización, la burocracia, el aumento del intervencionismo y del déficit público en contraste con la iniciativa y empresa privada, en no va más de la eficiencia económica y servicial.

Polisémico en cuanto por servicio público no se entiende exclusivamente una forma de la actividad administrativa, sino el conjunto de ella con independencia de que sea de prestación, de limitación o de fomento. En este sentido, la calificación que algunas leyes hacen de una actividad como de servicio público no habilita sólo para actividades de prestación, sino que constituye un título general de intervención que justifica la limitación de derechos, la sanción e, incluso, el fomento de la acción de los particulares. El término servicio público sirve también para designar una administración, un órgano administrativo.

Clases de Servicios Públicos

Determinadas prestaciones de interés general, tradicionalmente a cargo del estado, derivan del ejercicio de funciones conectadas directamente a la soberanía, como la Justicia. El poder ejecutivo satisface también otras necesidades que los ciudadanos perciben de forma general y no personalizada, como la defensa nacional, la seguridad pública, las relaciones internacionales. Se habla entonces de servicios públicos uti universi, en contraposición a los servicios públicos uti singuli que son aquellos que se disfrutan individualizadamente, de forma que los usuarios puedan asumir todo o parte de su coste. Así ocurre con los servicios públicos de enseñanza, sanidad, transporte, etc., actividades todas ellas susceptibles también de explotación económica por la iniciativa privada.

Evolución Histórica del Servicio Público

Sintetizando la evolución de los servicios públicos desde su nacimiento con la Monarquía absoluta hasta nuestros días, puede afirmarse que se está cerrando el ciclo vital de este poderoso instrumento de gobierno y administración. Construido en la Europa continental en los últimos siglos sobre la ideas de gestión directa por funcionarios, monopolio y carácter nacional, están desapareciendo en nuestros días por las contrarias ideas de privatización, libre competencia y globalización económica que socavan los fundamentos del Estado del Bienestar. Una señal más de la crisis del Derecho público.

Las Formas de Gestión de los Servicios Públicos

La variedad de regímenes de gestión no está en los orígenes de los servicios públicos, tal como se configuraron en el siglo XIX. Entonces, la gestión directa por la Administración entrañaba la aplicación de un régimen integral de Derecho Administrativo sobre todos los elementos (entidad gestora, personal que la sirve, relaciones logísticas con terceros, contratos, bienes relaciones con usuarios, etc.). Posteriormente se desbordó esa estricta correlación de gestión-aplicación del Derecho Administrativo, apareciendo así los servicios públicos gestionados por sociedades de capital íntegramente público que no son otra cosa que Administraciones Públicas disfrazadas de empresas privadas, con aplicación de derecho privado (ejm. Renfe). A ellas hay que añadir la fundación privada creada por entes públicos según prevé la Ley 30/1994 de Fundaciones, fórmula que se está aplicando como sustantivo de los antiguos establecimientos públicos y que permite eludir la aplicación del Derecho Administrativo en campos tan significativos como los hospitales, etc. La legislación local impuso una racionalización de los diversos modos de gestión, directa e indirecta. Para los entes locales las formas de gestión directa admite también formas de Derecho Público y de Derecho Privado. Entre las primeras están:

• La gestión por la propia Entidad local: El servicio estará a cargo del personal directamente dependiente en su actuación de los acuerdos y actos de los órganos de la corporación local.
• La gestión por Organismo autónomo local: Comporta la creación de una organización especializada regida por un Consejo de Administración que será presidido por un miembro de la Corporación.

En cuanto a las formas de gestión indirecta o contractual, todas ellas suponen la intervención de un particular o de una empresa mixta ligada a la Administración titular del servicio por una relación contractual. Por ello, las modalidades de gestión indirecta se regulan en la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, a propósito del contrato de gestión de servicio público.

En Especial, la Concesión de Servicio Público

Acto en el que la Administración transfiere a un particular la facultad de realizar una determinada actividad que por pertenecer a la titularidad de la Administración no formaba parte del patrimonio jurídico de aquel. Art. 203 del RCE, posibilidad de que la Administración delegue en el concesionario facultades de policía, delegación de poderes de autoridad viene determinado por el tipo de servicio que se contrate. El contrato por el cual una Administración Pública encomienda a una persona física o jurídica privada o incluso pública, la gestión de un servicio a su riesgo y ventura, durante un plazo determinado. La relación entre la Administración y el concesionario se rige por el contrato propiamente dicho y el pliego de condiciones y la reglamentación administrativa del servicio, esta relación tiene un carácter mixto, contractual y reglamentario.

El concesionario tiene la obligación de gestionar personalmente el servicio según las cláusulas del contrato y la regulación.

El incumplimiento puede ser sancionado con multas o incluso con rescisión del contrato. Los derechos son los ingresos económicos y las ventajas financieras que se hayan establecido, es necesaria la utilización del dominio público.

El concesionario gestiona el servicio y la Administración mantiene la titularidad y las potestades, dirección, inspección y control de la gestión.

Transcurrido el plazo establecido, se termina la concesión. Puede producirse rescisión impuesta por sanción, por expropiación y por fuerza mayor.