Régimen Jurídico de los Montes

Evolución Histórica y Normativa

En la Edad Media, los bosques eran protegidos por la Corona, debido a su interés por la caza, y por los pueblos y ciudades, que necesitaban la leña. En las Cortes de Valladolid de 1256, Alfonso X el Sabio estableció que no pongan fuego para quemar los montes, é al que le fallaren haciendo fuego que lo echen dentro de él.

España contaba con extensos bosques en el siglo XIV. Un viajero alemán, en su recorrido desde el Pirineo catalán hasta Gibraltar, afirmó que una ardilla podría recorrer esa distancia sin pisar el suelo.

Con los Reyes Católicos comenzó una deforestación a gran escala, que continuó con los Austrias. Esta se debió a la legislación protectora de la ganadería, defendida por la Mesta, que tenía el privilegio de ramoneo (pastoreo entre árboles jóvenes). A esto se sumó la quema de árboles y arbustos para obtener pastos y el privilegio de la posesión indefinida de pastizales a cambio de una remuneración.

Los Borbones introdujeron las tradiciones francesas de protección de los bosques, que impedían, al menos formalmente, su roturación para cultivos agrarios. Se creó una burocracia de celadores y visitadores de montes.

En el siglo XIX, el sistema de protección forestal cedió ante el liberalismo, que rechazaba las limitaciones a la propiedad privada, creyendo en la superioridad del cultivo agrícola sobre el forestal y ganadero.

Se implantó el sistema forestal francés con las Ordenanzas de Javier de Burgos de 1833. En España, se proclamó la libertad de aprovechamiento de los montes privados, lo que resultó catastrófico dada la falta de intervención administrativa.

La Ley de 1863 consolidó el patrimonio forestal del Estado, basado en los montes públicos exceptuados de la desamortización y otros adquiridos. Este es el origen del Catálogo de Montes de Utilidad Pública, que goza de especial protección jurídica.

La Ley de Montes de 1957 impuso obligaciones públicas a la propiedad forestal, a través de planes técnicos, asegurando la intervención administrativa, no solo en montes públicos.

Los montes son fuente de recursos naturales y servicios ambientales (protección del suelo, ciclo hidrológico, biodiversidad, paisaje). Las Administraciones Públicas deben velar por su conservación, protección, restauración y mejora.

Concepto y Clases de Montes

Jurídicamente, un monte no es lo mismo que un bosque. La ley se refiere al concepto de monte.

Monte: Terreno con especies forestales (arbóreas, arbustivas, de matorral o herbáceas), espontáneas o cultivadas, que cumplen o pueden cumplir funciones ambientales, protectoras, productoras, culturales, paisajísticas o recreativas (art. 5 LM).

Clasificación de los montes por titularidad:

• Públicos (demaniales y patrimoniales)
• Privados
• Vecinales en mano común

Clasificación por significación ecológica:

• Sin especial significación para el medio ambiente.
• Con especial significación para el medio ambiente:
  • Catalogados en el art. 13 LM (Catálogo de Montes de Utilidad Pública).
  • Protectores o con otra figura de protección (art. 12 bis).

Se excluyen del concepto de monte los terrenos agrícolas.

Montes Catalogados de Utilidad Pública (CMUP)

El CMUP data de 1863, como inventario estatal de montes exceptuados de la desamortización. La Ley de Montes lo convierte en un instrumento esencial de defensa y gestión, homologando el régimen jurídico de los montes públicos con los bienes de dominio público.

El Catálogo es un registro público administrativo gestionado por las CCAA, que informan al Ministerio de Medio Ambiente (MAGRAMA) sobre las inscripciones, resoluciones y sentencias que lo modifiquen. La pérdida de las características iniciales o la desafectación determinan la exclusión del Catálogo (art. 17 LM).

Protección

Se realiza la investigación y recuperación posesoria de los bienes demaniales y el deslinde de los montes públicos (demaniales o patrimoniales). La Ley incluye otros instrumentos de protección, como el derecho de adquisición preferente (tanteo y retracto) de las CCAA.

Los medios de protección se dirigen contra las amenazas a los montes catalogados, protectores u otros con protección especial. Entre los «enemigos» del monte se encuentran:

• Planeamiento urbanístico (se dificulta la recalificación de terrenos forestales).
• Erosión y desertificación.
• Incendios forestales (prohibición de recalificar suelo durante 50 años tras un incendio).
• Agentes nocivos (plagas, etc.).

Las CCAA pueden prohibir ciertos usos. La guardería forestal es la autoridad competente.

Utilización

Existen tres tipos de uso (art. 15 LM):

• Uso común: Respetuoso con el medio natural y sin ánimo de lucro.
• Uso especial: Requiere autorización, sin ser privativo.
• Uso privativo: Excepcional, sujeto a concesión. En montes catalogados, requiere informe de compatibilidad con la conservación.

Montes Privados

Hasta las reformas liberales del siglo XIX, muchos terrenos, especialmente en el Norte y Noroeste, eran de propiedad comunal. Luego, pasaron a manos privadas y municipales.

La jurisprudencia civil de Galicia recuperó la propiedad comunal en el siglo XX, cuando los vecinos habían aprovechado los montes durante más de 30 años.

La Ley 55/1980, de montes vecinales en mano común, define su objeto por su pertenencia a grupos sociales y su aprovechamiento consuetudinario.

Los montes comunales no son necesariamente «montes» en el sentido técnico-jurídico, sino que corresponden a la calificación demanial local, con aprovechamiento gratuito.

Conservación y Recuperación

Los montes tienen una función social, como fuente de recursos y servicios ambientales. Las Administraciones Públicas deben velar por su conservación, protección, restauración, mejora y aprovechamiento ordenado.

El titular puede apropiarse de los recursos, incluyendo frutos espontáneos, pero el aprovechamiento está sujeto a control preventivo (excepto aprovechamientos no maderables y de pastos).

Aprovechamientos maderables y leñosos:

• Montes gestionados por el órgano forestal autonómico: regulados por este.
• Montes locales, comunales o privados:
  • Si existe proyecto de ordenación o instrumento de gestión: notificación previa a la Administración. Silencio administrativo positivo.
  • Sin instrumentos de gestión: autorización previa.

La Ley de Montes establece medidas protectoras contra usos indebidos, desertización, incendios y plagas.

Las entidades locales con montes catalogados destinarán un fondo de mejoras (no inferior al 15% del valor de los aprovechamientos) a la conservación y mejora de los CMUP. Este fondo será administrado por el órgano forestal autonómico, salvo transferencia a la entidad local.

El Fomento

Concepto de Fomento

La actividad de fomento consiste en dirigir la acción de los particulares hacia fines de interés general mediante incentivos.

La incentivación existe desde antiguo, pero se teorizó en el siglo XVIII. En el siglo XIX, el fomento fue central en el intervencionismo administrativo (Ministerio de Fomento). El sistema ferroviario se desarrolló gracias a las ayudas estatales. Sin embargo, la política de subvenciones trajo corrupción y falseamiento de la libre competencia.

Tras la Constitución de 1876, los estímulos económicos cobraron importancia en las obras públicas (Ley General de 1877). La subvención se definió como cualquier auxilio con fondos públicos.

En el siglo XX, las ayudas se extendieron a todos los sectores productivos (Ley 152/1963). La incentivación se ha prolongado hasta la actualidad, abarcando todos los sectores económicos. La Constitución de 1978 reconoce la actividad de fomento (educación, sanidad, consumidores, cooperativas). El fomento es competencia del Estado (investigación) y de las CCAA (desarrollo económico).

Clases de Técnicas de Fomento

Clasificación de los medios de fomento según las ventajas otorgadas:

• Honoríficos: Condecoraciones, títulos nobiliarios, calificaciones académicas.
• Económicos: Primas, desgravaciones fiscales, exenciones, subvenciones.
• Jurídicos: Privilegios jurídicos, concesiones.

Estos medios pueden combinarse (ejemplo: Matrícula de Honor).

Clasificación según el momento de aplicación:

• Anteriores
• Simultáneas
• Posteriores (siempre los honoríficos)

Clasificación según su régimen jurídico:

• Discrecionales (títulos nobiliarios y condecoraciones civiles)
• Reglados (la mayoría)

La Subvención

La subvención se distingue de otras ayudas económicas por:

• Atribución patrimonial a fondo perdido.
• Otorgada por una Administración Pública a un particular.
• Afectación inicial al desarrollo de una actividad del beneficiario.

La legislación española y comunitaria tienen un concepto más amplio de subvención, que incluye cualquier ayuda económica con cargo a los presupuestos públicos.

La relación jurídica de la subvención es jurídico-administrativa. Su régimen jurídico es similar al del acto unilateral, reglado por el principio de objetividad (art. 81 Ley General Presupuestaria: publicidad, concurrencia, objetividad). El acto de denegación y el de otorgamiento son impugnables.

La subvención debe respetar la libre competencia.

La Reversión y Expropiaciones Especiales

La Reversión

Si la Administración tarda en ocupar y usar los bienes expropiados, el propietario puede ejercer el derecho de reversión, recuperando la propiedad con el pago del justiprecio actualizado (IPC) e intereses.

El art. 54 contempla tres supuestos de reversión:

• No ejecución de la obra o no establecimiento del servicio.
• Existencia de bienes sobrantes.
• Desaparición de la finalidad de la expropiación (desafectación del dominio público).

Expropiaciones Especiales

• Por zonas o grupos de bienes: Tramitación unitaria, valoración en abstracto.
• Por incumplimiento de la función social de la propiedad: Cuando una ley declara la función social de un bien y el propietario la incumple.
• De bienes de valor artístico, histórico y arqueológico: Justiprecio fijado por expertos.
• Que den lugar a traslado de poblaciones: Para grandes infraestructuras.
• Por razones de defensa nacional y seguridad del Estado: Expropiaciones y requisas militares.

Expropiaciones Urbanísticas

La expropiación urbanística persigue objetivos vinculados a planes urbanísticos. Su régimen jurídico se establece en la legislación estatal de expropiación forzosa. Las peculiaridades de su aplicación corresponden al legislador autonómico.

Tipos de expropiación urbanística:

• Como sistema de actuación: La Administración asume la titularidad de los terrenos y lleva a cabo la transformación del suelo.
• Para obtención de terrenos dotacionales: Principalmente para sistemas generales.
• Para obtención de terrenos no dotacionales con fines de interés general: Para patrimonio municipal del suelo, viviendas de protección pública, etc.
• Sancionatoria, o por incumplimiento de la función social de la propiedad: Por incumplimiento de plazos para urbanizar/edificar o parcelaciones ilegales.