Relación entre el Derecho Penal y el Derecho Administrativo Sancionador

Se tipifican como delitos en el proceso penal las infracciones más graves y son infracciones administrativas las menos graves, como por ejemplo: conductas que deben ser sancionadas con penas privativas de libertad y que quedan reservadas a la jurisdicción penal, ya que la Administración Pública no puede imponer estas penas. Estos criterios son relativos, una misma conducta puede ser tipificada como delito en otros países y como simple infracción administrativa en España, o viceversa. Y una misma conducta ha sido en un país tipificada como delito en una época y posteriormente como infracción administrativa. También hay conductas que siempre han sido consideradas delito y otras que nunca han accedido al Código Penal, en otros casos, la solución depende del legislador, pero las conductas pueden venir tipificadas tanto como infracciones administrativas, como delitos o faltas penales.

Se trata de evitar que se sancione a una persona dos veces por una misma conducta, estableciendo:

Prioridad del proceso penal sobre el procedimiento administrativo sancionador

Si un juez está actuando en relación con una conducta supuestamente delictiva, la Administración Pública no puede iniciar ningún procedimiento sancionador sobre la misma conducta. Si la que estuviere actuando en el mismo supuesto fuera la Administración Pública, y lo hiciera después el Juez penal, la Administración debe suspender sus actuaciones y remitir al Juez las que hubiera realizado hasta ese momento, aunque debe exceptuarse los supuestos en que es posible la doble sanción, como el caso de que el infractor esté sujeto a una relación especial de sujeción, supuesto en el que el procedimiento administrativo sancionador puede seguir su curso.

Vinculación de la Administración Pública a la decisión judicial penal

Si el proceso penal hubiere concluido con sentencia condenatoria, la Administración no puede iniciar ningún procedimiento sancionador sobre los mismos hechos.

Si la sentencia de la jurisdicción penal fuera absolutoria hay que distinguir tres supuestos:

• Si la resolución judicial aprecia que los hechos no existieron, no puede iniciarse ningún procedimiento administrativo sancionador por dichos hechos.
• Que la absolución haya decidido que el imputado no fue el autor de los hechos y la Administración no puede sancionarle administrativamente en relación con esos mismos hechos.
• Que la absolución determine que los hechos existieron, pero no son constitutivos de delito o falta, en cuyo supuesto la Administración sí puede instruir un procedimiento sancionador si estima que los hechos son constitutivos de infracción administrativa, aun no teniendo relieve penal, pero si la sentencia penal considera que los hechos no han sido suficientemente probados, la Administración podrá acreditarlos en el expediente sancionador y sancionarlos en vía administrativa.

El Tribunal Constitucional ha ido en alguna ocasión más lejos, considerando que no cabe sancionar penalmente conductas que previamente hayan sido sancionadas por la Administración Pública (identidad de sujeto, hecho y fundamento), por considerar que se vulnera el principio non bis in idem.

Principios Informadores del Derecho Administrativo Sancionador

Principio de legalidad

Supone la exigencia de que cualquier infracción y la consiguiente sanción deban estar establecidas por Ley. Sólo si una ley estatal o autonómica ha previsto estas infracciones pueden las Administraciones Públicas del Estado y de las Comunidades Autónomas imponer las sanciones previstas por la ley.

Principio de irretroactividad

Implica que la ley que determina la conducta infractora y la correspondiente sanción, debe estar vigente en el momento de producirse los hechos que constituyan infracción. El principio se consagra para el Derecho Penal y el Derecho administrativo sancionador. Pero con relación a las sanciones se prevé el efecto retroactivo de las leyes en cuanto favorezcan al infractor, siempre que las sanciones no hayan sido establecidas por resolución firme.

Principio de tipicidad

Implica que la conducta infractora y la sanción a aplicar deben estar precisadas en la Ley con la adecuada concreción para hacerla identificable, lo que no obsta para que el legislador pueda referirse a conceptos jurídicos indeterminados. Ha de estar predeterminada por ella antes de que la conducta infractora se realice, sin que quepa establecer infracciones de forma genérica o vaga.

Los reglamentos que desarrollen las leyes donde se establecen las infracciones pueden introducir especificaciones o graduaciones de las mismas que contribuyan a la mejor identificación de las conductas o la más precisa determinación de las sanciones a aplicar, siempre que no alteren la naturaleza o límites establecidos en la ley.

Principio de responsabilidad

Éste tiene implícito el principio de culpabilidad propio del Derecho penal, que exige la culpabilidad para poder imponer penas. Destacamos:

• Responsabilidad directa de las personas jurídicas.
• Responsabilidad solidaria, que incumbe en ciertos supuestos a varias personas que conjuntamente son responsables.
• Responsabilidad subsidiaria que incumbe a personas físicas o jurídicas en cuya virtud la responsabilidad a la que no puede hacer frente el culpable directo, termina por recaer en otra persona con el que aquél tiene una cierta relación de dependencia.

El principio de responsabilidad excluye la responsabilidad objetiva, que se exige para imponer a las sanciones administrativas una cierta culpabilidad, que incluye la inobservancia de deberes de diligencia por culpa in eligendo o in vigilando.

Principio de proporcionalidad

Hace referencia a la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción a aplicar (leves, graves y muy graves). Lo que en virtud del principio de tipicidad debe establecer por Ley.

Caso especial de multas: Deben aplicarse las circunstancias atenuantes o agravantes que el propio legislador prevé para graduar la sanción a imponer.

Principio de prescripción

Que supone la extinción de la responsabilidad por el simple transcurso de un plazo desde el día en que se cometió la infracción, o desde el día siguiente a aquel en que la sanción adquiere firmeza. La prescripción sólo se interrumpe con la notificación al presunto infractor de la iniciación del procedimiento sancionador.

Los plazos de prescripción se establecen en cada ley sectorial; pero si ésta no lo contempla se considera norma supletoria la Ley de Procedimiento Común, que establece los plazos: 6 meses para las infracciones leves, 2 años para las graves, y 3 años para las muy graves.

En el caso de las sanciones se prevé la prescripción al año para las sanciones leves; 2 años para las graves y 3 años para las muy graves.

Principio non bis in idem

No podrán sancionarse los hechos que hayan sido sancionados penal o administrativamente, en los casos en que se aprecie identidad del sujeto, hecho y fundamento.

Principios del Procedimiento Sancionador

(art. 134 y siguientes Ley 39/2015)

Necesidad de seguir el procedimiento sancionador predeterminado por la Ley para imponer cualquier sanción

En este procedimiento se insertan las garantías del ciudadano frente al ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración Pública.

Si un procedimiento sancionador caduca, por no resolverse en el plazo fijado, puede iniciarse otro si no ha prescrito la infracción a que se refieren los hechos.

Presunción de inocencia

Supone que la carga de la prueba de la existencia de los hechos que implican infracción y de la responsabilidad del presunto infractor corresponde a la Administración Pública. Pero a las actas de inspección y las denuncias de los funcionarios públicos competentes se les otorga presunción de veracidad, y su existencia obliga al inculpado a desvirtuarlas con los medios de prueba admisibles en Derecho que pretenda alegar.

Principio de audiencia del presunto responsable

Nadie puede ser condenado sin ser oído, este principio tiene en el ámbito del procedimiento sancionador alguna modulación que refuerza las garantías del ciudadano. En primer lugar, iniciado el procedimiento sancionador debe ponerse en conocimiento del presunto inculpado la relación de los hechos que se le imputan, y en ese momento puede ya intervenir proponiendo los medios de prueba.

Una vez concluya la fase instructora del procedimiento, y formulada la propuesta de resolución, el presunto responsable puede volver a intervenir, en el trámite de audiencia al interesado, con cuantas alegaciones le interesen, previa vista completa del expediente, si quiere.

Distinción entre la fase instructora y la resolutoria

Obliga a diferenciar en dos fases el procedimiento sancionador, la de instrucción, que realiza un instructor nombrado al efecto y la de resolución, que se atribuye al órgano competente para sancionar. El órgano que instruye y el que resuelve sobre la sanción a imponer deben ser distintos.

Titulares de la Potestad Sancionadora

Tienen atribuida la potestad sancionadora todas las Administraciones Públicas territoriales, por eso la Administración general del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas, y las Corporaciones locales.

Los Entes institucionales, sólo tienen atribuida la potestad sancionadora si expresamente se la atribuye su Ley de creación.

Igualmente tienen atribuida la potestad sancionadora las Corporaciones representativas de intereses profesionales. Y también la tienen atribuida algunas Corporaciones representativas de intereses económicos, por ejemplo las Comunidades de regantes.

Dentro de cada Administración Pública la potestad sancionadora corresponde a los órganos que expresamente la tengan atribuida.

Fases del Procedimiento Sancionador

Se inicia siempre de oficio, sin perjuicio de que pueda serlo en virtud de denuncia.

El acuerdo de iniciación de este procedimiento debe ser notificado al presunto infractor, indicando el nombre del instructor y los cargos que le imputan, podrán adoptarse medidas cautelares en los supuestos que la Ley lo permita, para asegurar la eficacia de la sanción que, en su caso, se imponga o para impedir la continuidad de la infracción que se persigue (por ejemplo, la retirada del mercado de productos alimenticios en mal estado).

Recibida la notificación del acuerdo de iniciación conteniendo el pliego de cargos, el presunto infractor podrá presentar un escrito de alegaciones, en el que podrá rebatir los hechos que se le imputan, o negar su autoría, solicitar la práctica de prueba, o presentar los documentos y alegar lo que a su derecho convenga.

La propuesta de resolución debe notificarse nuevamente al presunto infractor, concediéndole trámite de audiencia con vista del expediente.

La resolución del procedimiento sancionador debe ser siempre motivada y no podrá basarse en hechos distintos a los contenidos en dicha propuesta.

Por último, notificación y ejecución de la sanción.

Sanciones Administrativas

La sanción es la medida aflictiva que retribuye la comisión de la infracción administrativa. Las infracciones y también las sanciones administrativas se clasifican en leves, graves y muy graves, en función principalmente de la naturaleza de la infracción cometida. La determinación del tipo de infracción y de sanción, por el principio de tipicidad, corresponde a la ley, o a la norma reglamentaria que las establece.

Las sanciones se clasifican en principales y accesorias, siendo aquellas las previstas como retribución directa de la conducta infractora, y las segundas, las que se hacen derivar de la sanción principal impuesta. En consecuencia, las sanciones accesorias no pueden imponerse sin que existan previamente las sanciones principales, y si éstas se condonan o se extinguen, por cualquier causa, también lo hacen las sanciones accesorias.