Relaciones entre el Estado y las CCAA

1. Principios Generales de las Relaciones entre Estado y CCAA

En los Estados descentralizados surgen una serie de conflictos entre los entes descentralizados de gran complejidad, y corresponde al ordenamiento resolver estas tensiones. Estas relaciones, que pueden surgir de carácter conflictivo, se manifiestan en conflictos entre las normas, actos y disposiciones que emanan de estos entes.

De esta forma, habrá una serie de técnicas para resolver las discrepancias que surgen entre el Estado y las CCAA o entre las propias CCAA limítrofes. Es decir, habrá una serie de principios generales para resolver dichos conflictos:

• Principio de supletoriedad del derecho estatal: (art. 149.3 CE) No es un título competencial, sino un principio que nos permite resolver los posibles conflictos que puedan surgir entre Estado y CCAA.
• Principio de competencia: Actúa como principio de resolución de las discrepancias entre normas estatales y autonómicas. Es diferente del principio de jerarquía normativa.
• Cláusula de prevalencia del derecho estatal sobre el derecho autonómico (art. 149.3 CE): No atribuye competencias, sino que es una característica de la que goza el derecho estatal frente al autonómico y es compatible con el principio de autonomía.
• Instrumentos unilaterales regulados en el art. 150 CE: Forma parte del bloque de constitucionalidad. Actúan como instrumento de carácter unilateral en el que el Estado adquiere una posición preeminente en el marco de las relaciones con los entes descentralizados. Permiten al Estado definir o condicionar el sistema de reparto competencial.

2. Relaciones de Cooperación: Coordinación y Colaboración

Partiendo de estos principios generales, contamos con dos tipos de relaciones: coordinación y cooperación entre Estado y las CCAA, que son esenciales para resolver los conflictos.

2.1. Técnicas de Coordinación

Es un tipo de técnica articulada verticalmente, es decir, desde arriba de forma unilateral por parte del Estado hacia los entes descentralizados. Entre las distintas fórmulas atribuidas al poder central, la principal es la competencia de coordinación del Estado. Estamos hablando de una competencia atribuida de forma exclusiva al Estado (art. 149 CE) pero que va a incidir en el ejercicio de las competencias autonómicas, de tal suerte que estas tendrán que seguir las directrices coordinadoras que dicta el Estado. Técnicas siempre previstas por la Constitución. E.g: art. 149.1.13. “coordinación de la planificación general de la actividad económica” técnica de coordinación que queda atribuida al Estado. El TC se ha referido como fórmula de fijación de mecanismos para la integración. Este espacio donde conviven entes descentralizados con el Estado nos tiene que encajar.

2.2. Técnicas de Cooperación

Entendida como colaboración entre sujetos, que tiene carácter multilateral. Se debe diferenciar entre:

• Cooperación vertical entre el Estado y las CCAA.
• Cooperación horizontal entre las CCAA entre sí.

Se articula como un principio necesario en estados descentralizados, porque hay necesidad de ayuda de otros entes. Es decir, implica la ayuda recíproca y la mutua lealtad entre Estado y CCAA. Esta relación se plasmará en distintos instrumentos y técnicas. Así, habrá distintos foros donde habrá intercambio para ayudarse mutuamente. Es una obligación de colaboración no reconocida constitucionalmente, pero el TC a través de la jurisprudencia la ha hecho derivar del principio de solidaridad del art. 2 CE, reconociendo así el principio constitucional de colaboración o lealtad institucional.

• No reconocido constitucionalmente, pero derivada del principio de solidaridad del art. 2 CE.

Ejemplos de técnicas de cooperación:

• Competencias sectoriales, que realmente son foros de encuentro a nivel de presidentes (Gobierno y autonómicos) o responsables de un sector concreto y sirven para elaborar políticas o principios comunes. Son foros de encuentro o intercambio que no vincula a los Poderes Públicos. Son organismos bilaterales de cooperación, es decir, los foros de encuentro entre máximos responsables del Estado y las CCAA son bilaterales, con la finalidad de resolver un problema específico que surge en un sector.
• Conferencias entre Presidente y las CCAA.
• Acuerdos de cooperación entre Estado y las CCAA o entre las CCAA solamente (único reconocido en la CE: 145.2).

3. Técnicas de Resolución de Conflictos: Mecanismos Jurisdiccionales y No Jurisdiccionales

Los conflictos o controversias entre Estado y CCAA son inevitables en estados de carácter compuesto o descentralizados. Por tanto, es lógico que las constituciones articulen mecanismos para resolverlos. Así, hay dos tipos de mecanismos, de carácter jurisdiccional y de carácter no jurisdiccional.

3.1. Mecanismos de Carácter Jurisdiccional

Art. 161 CE:

1. El Tribunal Constitucional tiene jurisdicción en todo el territorio español y es competente para conocer:
   1. Del recurso de inconstitucionalidad contra leyes y disposiciones normativas con fuerza de ley. La declaración de inconstitucionalidad de una norma jurídica con rango de ley, interpretada por la jurisprudencia, afectará a ésta, si bien la sentencia o sentencias recaídas no perderán el valor de cosa juzgada.
   2. Del recurso de amparo por violación de los derechos y libertades referidos en el artículo 53, 2, de esta Constitución, en los casos y formas que la ley establezca.
   3. De los conflictos de competencia entre el Estado y las Comunidades Autónomas o de los de éstas entre sí.
   4. De las demás materias que le atribuyan la Constitución o las leyes orgánicas.
2. El Gobierno podrá impugnar ante el Tribunal Constitucional las disposiciones y resoluciones adoptadas por los órganos de las Comunidades Autónomas. La impugnación producirá la suspensión de la disposición o resolución recurrida, pero el Tribunal, en su caso, deberá ratificarla o levantarla en un plazo no superior a cinco meses.

Se involucran DOS TIPOS DE ÓRGANOS JURISDICCIONALES: los jueces de lo contencioso-administrativo y los jueces del TC. La mayor parte de las controversias las resuelve el TC pero, cuando la controversia trae causa de un vicio de ilegalidad, no es el TC el que interviene, sino el juez de lo C-AD.

Hay dos variables a tener en cuenta para determinar el tipo de mecanismos:

• RANGO del acto o disposición de la que trae causa la controversia: disposición con valor o sin valor de ley.
• MOTIVO por el que ese acto o disposición puede ser contrario a la CE: motivos competenciales o constitucionales de carácter no competencial.

Cuando nos encontramos con un conflicto porque el estado ha dictado una ley contraria al EA de una CA, qué elementos se tienen en cuenta para determinar el mecanismo. Hay que considerar qué tipo de acto es y los motivos hay (las dos variables anteriores).

Ejemplo: si es un acto con rango de ley y el motivo es competencial, el mecanismo a utilizar sería el recurso o la cuestión. Pero, si no tiene carácter competencial, qué posibilidad tenemos. Si hay un acto de una CA adoptado con forma de ley contrario a un precepto constitucional, el mecanismo sería el conflicto de competencias.

Art. 161.1 CE: «El Tribunal Constitucional tiene jurisdicción en todo el territorio español y es competente para reconocer……c) De los conflictos de competencia entre el Estado y las Comunidades Autónomas o de los de éstas entre sí”

Mecanismo de resolución de competencias que pueden surgir por discrepancias entre:

• Entre Estado y CCAA
• Entre CCAA

Función del TC: resolver una controversia competencial entre dos entes, determinar cuál es el titular de la competencia controvertida, definir el orden competencial establecido por la Constitución.

• Conflictos positivos: cuando los dos órganos reivindican que son competentes para el ejercicio de una competencia.
• Conflictos negativos: cuando ninguno de los órganos se considera competente y rehúsa su competencia para resolver la cuestión planteada consideran que no disponen de título competencial en dicha materia.

Impugnación de disposiciones sin fuerza de ley y resoluciones de las CCAA (arts. 76 y 77 LOTC)

Art. 161. 2: “El Gobierno podrá impugnar ante el Tribunal Constitucional las disposiciones y resoluciones adoptadas por los órganos de las Comunidades Autónomas. La impugnación producirá la suspensión de la disposición o resolución recurrida, pero el Tribunal, en su caso, deberá ratificarla o levantarla en un plazo no superior a cinco meses.”

Objeto de control:

• Disposiciones autonómicas
• Rango infralegal
• *Excluidos actos parlamentario de trámite (A TC 135/2004)

Legitimación del Gobierno de la Nación: Respecto a los actos o disposiciones autonómicas que no revisten forma de ley, no por motivos competenciales, el motivo por el que el gobierno queda habilitado para recurrir estas disposiciones de las CCAA es que no sea por motivos competenciales, estamos hablando de una modalidad específica en la que el TC se pronuncia sobre la regularidad constitucional del acto impugnado por el gobierno de la nación por un acto de las CCAA. Aquí hacemos referencia al tipo de actos o disposiciones que puede impugnar el Gobierno. Si estos actos o disposiciones tienen rango legal, se lleva a cabo el recurso. Si carecen de rango legal, ¿cuál es el motivo por el que el gobierno queda habilitado para recurrir estos actos por motivos no competenciales? (si hay motivos competenciales conflicto de competencias).

Plazo: dos meses desde publicación o conocimiento del acto

• Motivo de inconstitucionalidad no competencial
• Efectos suspensivos: 5 meses
• Tramitación como conflictos de competencia
• Sentencia se pronuncia sobre la regularidad constitucional del acto

2. Mecanismos de Carácter No Jurisdiccional: Procedimiento de Coerción Estatal (Art. 155 CE)

Art. 155 CE:

1. Si una Comunidad Autónoma no cumpliere las obligaciones que la Constitución u otras leyes le impongan, o actuare de forma que atente gravemente al interés general de España, el Gobierno, previo requerimiento al Presidente de la Comunidad Autónoma y, en el caso de no ser atendido, con la aprobación por mayoría absoluta del Senado, podrá adoptar las medidas necesarias para obligar a aquélla al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la protección del mencionado interés general.
2. Para la ejecución de las medidas previstas en el apartado anterior , el Gobierno podrá dar instrucciones a todas las autoridades de las Comunidades Autónomas.

El art. 155 CE no se había aplicado hasta 2017. Es un procedimiento totalmente excepcional, habiéndole reconocido el TC dicha excepcionalidad con una naturaleza subsidiaria. Por tanto, es un mecanismo de último recurso, que solo debe emprenderse cuando las vías generales de control jurisdiccional no sean suficientes para restablecer el orden constitucional transgredido. Implica un poder de coerción que permite al estado intervenir cuando se produce:

• Un incumplimiento de las obligaciones constitucionales o legales de la CA.
• Una actuación autonómica que atente de manera grave al interés general.

Se articula mediante un procedimiento complejo donde hay DOS FASES:

• Fase iniciativa o gubernativa del gobierno de la nación: Previo requerimiento del Presidente del Gobierno a la CA
• Fase parlamentaria desarrollada exclusivamente ante el Senado. Se considera la función constitucional más importante del mismo, en la que el CD no interviene para nada. Aprobación de las medidas coercitivas por mayoría absoluta del Senado.

Tramitación de propuesta de ley: El Senado puede modificar, rechazar o aprobar o añadir nuevas medidas, por tanto, la competencia es del Senado.

Es un procedimiento complejo donde al gobierno le corresponde dirigir un requerimiento a la CA de turno para que cese el incumplimiento la actuación contraria. Así, el requerimiento es un requisito de procedibilidad que de no ser obedecido, las medidas del Gobierno las eleva al Senado. El Senado debe aprobar por mayoría absoluta las medidas de carácter coercitivo, y debe verificar los requisitos de procedibilidad. En el marco del procedimiento de coerción estatal, los poderes habilitados pueden habilitar medidas de coerción o medidas sustitutivas de carácter temporal de las funciones que habitualmente ejercen los órganos autonómicos.

Por otra parte, el TC ha puesto de manifiesto que las medidas del art. 155 se encuentran frente a un límite, que es la AUTONOMÍA GARANTIZADA CONSTITUCIONALMENTE EN EL ART. 2 CE. Esta autonomía actúa como límite frente al poder de coerción del art. 155. De esta manera, en modo alguno se puede dar lugar a la suspensión de la autonomía o a la supresión institucional de la CA.

Límites del art. 155 (STC 89/2019), FJ 4 b))

• NO: “Suspensión indefinida de la autonomía”
• SÍ: “permite la alteración temporal del funcionamiento del sistema institucional autonómico” SSTC 89/2019 y 90/2019 el 155 no es un fin sino un instrumento para garantizar la validez y eficacia de la CE, es un instrumento excepcional cuando el resto de técnicas de resolución de discrepancias no han funcionado.

Ya sean medidas de instrucción o el propio acuerdo del senado, son sometidas a un control político en el senado. A su vez, el acuerdo del Senado que aprueba por mayoría absoluta las medidas puede ser objeto de impugnación del TC. Estas sentencias son fruto de un recurso de inconstitucionalidad o de impugnación frente al TC. El objeto de impugnación era el acuerdo unilateral del Senado, sin embargo, este no es ley, y aun así se convirtió en objeto del TC en un recurso de inconstitucionalidad. En este sentido, la STC 89/2019, aplicó la doctrina de los actos de autorización de los estados de emergencia (aplicados durante la pandemia), que pueden ser sometidos a recurso de inconstitucionalidad, aunque solo sean adoptados por el CD porque les han reconocido rango de ley. El acuerdo del Senado se convirtió en objeto de control porque el TC les ha reconocido rango de ley (doctrina constitucional de 2012 y 2016), aunque no sean ley. Es decir, el TC podrá comprobar la constitucionalidad de dichos recursos presentados frente a los acuerdos del Senado, porque el TC justificó el rango de ley de los mismos basándose en que el alcance del art. 155 le permite al acuerdo del senado innovar el OJ con carácter excepcional. Es decir, solo fue para que pudieran ser objeto del recurso de inconstitucionalidad (objeto del control).