Introducción
Las Relaciones Intergubernamentales (RIGs) en España son relativamente recientes. Podemos decir que estas relaciones comienzan a desarrollarse con la Constitución de 1978, ya que esta propició cambios en el Estado Español, como la creación de las Comunidades Autónomas. El surgimiento de las diecisiete Comunidades Autónomas ha provocado un cambio en el funcionamiento de la administración española, donde se han creado nuevas competencias, así como el desarrollo de las relaciones intergubernamentales dentro del Estado.
Este documento aborda España desde el punto de vista de las RIGs. Para entender esta cuestión, es necesario conocer qué son las relaciones intergubernamentales y cómo han surgido en España. Un elemento importante para comprender este tema es la nueva estructuración de la nación española en los tres niveles de gobierno. Igualmente, otro elemento importante sería la entrada en la Comunidad Europea.
La elección de este tema se debe al interés de conocer los cambios que surgen en un Estado que ha pasado de ser un Estado centralizado a un Estado descentralizado, así como la evolución de un Estado en el que todas las decisiones eran llevadas a cabo de forma central a ser un Estado en el que las decisiones son marcadas a nivel supranacional, que son igual de importantes como las relaciones intergubernamentales dentro del Estado.
Desarrollo de las Relaciones Intergubernamentales en España
Las relaciones intergubernamentales son aquellas que se dan entre el gobierno central y los gobiernos subnacionales. En estas relaciones se trata de entender qué nivel de gobierno debería llevar a cabo determinadas funciones.
La definición que propone William Anderson es que las relaciones intergubernamentales son «un importante contingente de actividades o interacciones que tienen lugar entre unidades de gobierno de todo tipo y nivel territorial de actuación».
Este concepto surge en EE. UU. en la década de los años treinta, donde aparece un interés hacia las RIGs. Para que hubiese un funcionamiento adecuado se requería una buena capacidad de organización, colaboración y distribución sobre una amplia base territorial, de modo que era necesaria una participación de múltiples unidades subnacionales de gobierno y de diversos agentes locales.
Cuando hablamos de muchas unidades, así como la diferenciación de distintos niveles de gobierno, se da una situación de interdependencia. La situación de interdependencia es la clave para entender las relaciones intergubernamentales.
En España, las RIGs surgen con el cambio a un Estado de Autonomías que se tomó de referencia de la evaluación de la República Federal Alemana. El Estado español se inspiró en el federalismo cooperativo germano, pero el funcionamiento y las distribuciones de competencias del modelo germánico no tenían el mismo encaje que en el modelo español.
Al Estado Autonómico se llega por un proceso de descentralización política y de este modo surge un gobierno compartido, donde comienza a aparecer la cooperación entre los distintos niveles de gobierno. Así se dan las relaciones entre la Administración General del Estado y las Comunidades Autónomas a través de los convenios de colaboración.
Con la creación de las Comunidades Autónomas comienzan los traspasos de competencias, donde se encuentran las compartidas, las concurrentes y, aparte, están las competencias exclusivas de la administración central o la autonómica.
Hasta entonces los actores principales eran la Administración General y la autonómica, pero poco a poco se empieza a introducir otro actor: los entes locales.
En este contexto de desarrollo autonómico se hace imprescindible crear mecanismos de cooperación. Se ha ido construyendo de forma progresiva un «sistema» de mecanismos de RIG que se ha ido consolidando con el desarrollo y la práctica de los mismos. La necesidad de una colaboración entre los distintos niveles de gobierno se realiza mediante amplios mecanismos o instrumentos de cooperación, en los que cada uno sirve para un tipo de colaboración distinta.
En el sistema español se ha producido un desarrollo bastante notable de los instrumentos de colaboración vertical (Estado-CCAA), pero también últimamente se ha ido dando una colaboración horizontal (Entre CCAA), sin embargo, es muy escasa. La colaboración es también multilateral, pero se dan algunas colaboraciones bilaterales.
Los tipos de colaboraciones son las conferencias sectoriales, los convenios de colaboración y la conferencia de presidentes. Otro tipo de colaboración son las comisiones bilaterales de cooperación.
Instrumentos de Colaboración Intergubernamental
- Conferencias Sectoriales: Uno de los instrumentos de colaboración más importantes en España. Son un mecanismo de cooperación multilateral y cuentan con total autonomía, no dependen de ninguna administración. Es un foro de discusión, cooperación y negociación, su funcionamiento está regulado por sus propios reglamentos internos y los acuerdos adoptados por sus representantes. Se encargan de informar sobre actuaciones de la AGE, sobre las iniciativas adoptadas por la Comisión Europea, etc.
- Convenios de Colaboración: Configuran un instrumento que permite desarrollar la cooperación entre administraciones (central, autonómica y local), de naturaleza multilateral. Se ponen en marcha a partir de la aprobación de acuerdos previos en el marco generalmente de las conferencias sectoriales. En los convenios más que informar o tomar decisiones, se gestionan los proyectos.
- Conferencia de Presidentes: Es un mecanismo de cooperación Estado-CCAA al máximo nivel político. Se creó en 2004 y hasta el momento el estado autonómico carecía de un espacio institucionalizado en el que el Presidente del Gobierno y los Presidentes Autonómicos pudieran debatir, discutir y acordar políticas de amplio alcance.
- Comisiones Bilaterales de Cooperación: Se dan entre el Estado y una CA donde se atienden las peticiones de intervención de carácter sectorial o se intercambia información sobre los convenios de colaboración previos. Se compone por representantes de la AGE y de la CA.
Por otra parte, hay que señalar que la incorporación en la Unión Europea ha afectado de manera muy importante a las relaciones intergubernamentales en España.
Al estado le afecta por el hecho de que en algunos asuntos en los que solo se aplicaba la legislación estatal, ahora tiene que compartirla con la legislación europea, con lo que se ha producido una pérdida en su capacidad normativa, de modo que se obliga a los estados a asumir la normativa europea. Esta normativa europea afecta las competencias autonómicas y locales, porque en esta situación dejan de tener voz y voto y pasa a ser competencia directa de la administración general del estado.
Los modelos de relaciones intergubernamentales que se dan en España es un modelo de arriba abajo cuando se da entre los tres niveles de gobierno, este es el modelo inclusivo.
Pero a nivel Europeo se trata de un modelo superpuesto donde las relaciones están basadas en el principio de interdependencia, con áreas de responsabilidad compartida e intercambios habituales de recursos entre los distintos actores territoriales.
Conclusión
Todos estos elementos han contribuido y están contribuyendo a articular un determinado modelo o sistema de RIG en España cuyos rasgos más importantes son:
- El estado autonómico se ha caracterizado por la profusión de la colaboración vertical arriba abajo, no tanto la cooperación horizontal.
- Existe una tendencia a la multilateralidad de las relaciones, dándose así una tensión entre multilateralidad/bilateralidad de las relaciones con el gobierno central.
- Se está intentando extender y ampliar la cooperación.
- Se ha consolidado una relación estable y prolongada en el tiempo de cooperación intergubernamental.
- Aparte de que las diversas administraciones han encontrado incentivos para desarrollar y profundizar las relaciones de cooperación que ha supuesto una consolidación del estado autonómico. Se está dando importancia a las cuestiones que plantean las CCAA.
- La relación de cooperación se está dando entre gobierno central, comunidades autónomas y gobiernos locales, en multitud de materias.
Es obvio que las RIGs en España están entrando en crisis, y que los problemas y los retos que la implantación de este sistema conlleva y más aún en el momento de crisis económica y financiera que hay no ha sido fácil, sin embargo, quizás esta circunstancia ayude a la idea de que la colaboración y coordinación pueden ayudar a que la situación mejore.