Relación de Causalidad
Para que la Administración tenga la obligación de indemnizar, es necesario que exista una relación de causa a efecto entre la acción u omisión de la Administración y el daño producido. En principio, esto no plantea problemas, salvo en cuanto a la prueba. Lo importante es probar la relación de causa a efecto. Por ello, esta relación de causalidad se puede matizar cuando en el daño ha intervenido la conducta de la víctima, o bien de otras Administraciones Públicas. La jurisprudencia ha determinado que si la conducta de la víctima es dolosa o gravemente culposa, se debe excluir de toda responsabilidad a la Administración.
Caracteres del Daño
Aquí, distinguimos entre unos requisitos de ámbito subjetivo y otros de ámbito objetivo. Desde el punto de vista subjetivo, hemos de decir que la LRJPAC se aplica a las Administraciones Públicas, incluso cuando actúan en relaciones de derecho privado (art. 144). La Administración es responsable de los daños que se causen personalmente por las autoridades, por los agentes y funcionarios a su servicio, incluso cuando estos estén fuera del servicio (art. 145 LRJPAC). Puede suceder que la lesión o daño sea producido por varias Administraciones a la vez (art. 140). El instrumento jurídico que regule la actuación conjunta será el que determine la distribución de responsabilidad en caso de que proceda. Como regla general, la ley dice que el convenio de colaboración fijará la responsabilidad, pero en muchos de ellos no se dice nada. Cuando no esté previsto en el convenio de colaboración, el régimen de responsabilidad cuando concurra más de una Administración, la responsabilidad se fijará para cada Administración atendiendo a los criterios de competencia, interés público tutelado e intensidad de la intervención.
Desde el punto de vista objetivo, en primer lugar, hay que hacer referencia a la actuación causante del daño. El art. 139 LRJPAC dice que cualquier actuación administrativa es susceptible de provocar un daño, tanto las de índole material como las de índole formal, derivadas de un acto administrativo (ej. denegando una licencia siendo ilegal hacerlo), tanto si se hayan declarado nulos como de actos administrativos que puedan ser válidos. Art. 142.4 LRJPAC: la anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo no presupone derecho de indemnización. El daño puede ser provocado también por la inactividad u omisión de la Administración (art. 139.1). Lo más habitual son las actuaciones materiales.
Título de imputación: es el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos (art. 139.1). Hay que aplicar principios generales o estándares de calidad de servicio para determinar si es funcionamiento normal o anormal. Como se trata de una responsabilidad objetiva, procede incluso cuando el daño se ha ocasionado como consecuencia de un caso fortuito, que se define como “un evento imprevisible, aunque intrínseco a la actividad de que deriva el daño”. Sin embargo, lo que sí que se excluye es la fuerza mayor (art. 106.2 CE y 139.1 LRJPAC).
Procedimiento de Reclamación de Responsabilidad Patrimonial
Art. 142 y 143 LRJPAC. El procedimiento se iniciará de oficio o por reclamación de los interesados. El plazo para ejercer la acción de responsabilidad prescribe al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización de manifestarse su efecto lesivo. Cuando se trata de daños de carácter físico o psíquico, el art. 142.5 dice que el plazo empezará a computarse desde la curación o la determinación del alcance de las secuelas. Cuando el daño se produce como consecuencia de un acto administrativo cuya nulidad se ha declarado, el plazo también será de un año desde que se dictó la sentencia definitiva. También, el que se plantea como consecuencia de una declaración de responsabilidad civil de la Administración subsidiaria de un procedimiento penal; aquí, el plazo de prescripción también es de un año, aunque el tiempo que dura la instrucción del procedimiento penal interrumpe el plazo (art. 146).
El procedimiento se inicia de oficio (raro) o por reclamación de los interesados. Las fases del procedimiento son las siguientes: si se admite la reclamación, el procedimiento se impulsa de oficio. Se nombra un instructor que impulsa el procedimiento y lleva a cabo los actos de instrucción y comprobación que sean necesarios. Esto se regula en el RD 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos de las AAPP en materia de responsabilidad. Se notifica a los particulares presuntamente lesionados, si la iniciación fue de oficio. El siguiente paso será practicar las pruebas que se hayan declarado pertinentes (arts. 4 y ss. Reglamento). Las pruebas pueden ser propuestas por el interesado y el instructor solo puede rechazarlas si son improcedentes o innecesarias. El instructor puede solicitar los informes que estime convenientes a otros servicios o Administraciones, y, por supuesto, al servicio de la Administración que haya ocasionado la lesión.
A la vista de los informes y pruebas y antes de redactar la propuesta de resolución, se pondrá de manifiesto el expediente a los interesados, concediendo un plazo de audiencia. Concluido ese trámite de audiencia, se solicitará informe al Consejo de Estado u órgano consultivo de la CCAA cuando la indemnización que se reclama supere la cuantía que fije la ley del Consejo de Estado o las leyes autonómicas equivalentes. A la vista de la instrucción del procedimiento, el órgano competente (que es el Ministro o el Consejo de Ministros si una ley así lo dispone o bien los órganos correspondientes de las CCAA o entidades locales) dictará la resolución determinando la responsabilidad o no de la Administración, debiendo dictarse esta resolución en el plazo de 6 meses. Transcurrido ese plazo, si no se ha dictado resolución, el silencio es negativo (art. 142.7). Pero puede ser que también el procedimiento termine de forma convencional (art. 12.1 inciso final). La propuesta de terminación convencional ha de someterse a informe del Consejo de Estado o consejo consultivo de la CCAA.
La ley contempla un procedimiento abreviado (art. 143), cuando la relación causal sea inequívoca. Este procedimiento abreviado exige que se reconozca el derecho a la indemnización en el plazo de 30 días (art. 14 a 17 Reglamento). El reglamento establece una reducción de plazos tanto para la audiencia (que se fija en 5 días) como para los informes y para el dictamen del Consejo de Estado se establece un plazo de 10 días.
Acciones de Regreso y Responsabilidad del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas
Para hablar de las acciones de regreso, hay que hablar de la responsabilidad de las autoridades y personal al servicio de las Administraciones Públicas. Como la responsabilidad es objetiva, el ciudadano presenta la reclamación directamente ante la Administración Pública (art. 145.1). Los particulares exigirán directamente a la Administración Pública (responsabilidad objetiva y directa). Cuando la AP hubiere indemnizado a los lesionados examinará de oficio la responsabilidad de su personal, siempre que se hubiere causado por dolo, culpa o negligencia graves (art. 145.2 ver*). En ese caso le reclamará la indemnización previa la instrucción del procedimiento. Es la acción de la AP a sus autoridades cuando ha tenido que indemnizar a un particular si la actuación del funcionario ha incurrido en dolo, culpa o negligencia grave.
Este precepto exige una serie de criterios: tener en cuenta el resultado dañoso producido, existencia o no de intencionalidad, responsabilidad profesional del funcionario al servicio de las Administraciones Públicas, relación con el daño. Art. 145.3: lo mismo sucede cuando las autoridades y personal al servicio de la AP ha causado daños a la propia Administración.