Revisión de Actos Administrativos: Sistemas y Diferencias de Control

Sistemas de Revisión

Son los cauces formales a través de los cuales la Administración puede revisar la conformidad a Derecho de sus actos y disposiciones. Son trámites previos al control ordinario que ejercen los órganos judiciales.

Estas vías de impugnación constituyen el origen histórico de todo el sistema de controles de legalidad de los actos y reglamentos de la Administración, que han seguido un proceso de evolución:

• Primera fase: Solo control interno (órgano de la propia Administración autora del acto impugnado).
• Segunda fase: Solo control interno (órganos especializados dentro de la Administración).
• Tercera fase: Tanto control interno como control externo.

Sistemas de control interno:

• Revisión de oficio
• Recursos administrativos
• Reclamaciones administrativas (pedir indemnización a la Administración)
• Control de legalidad de los actos administrativos
• Control por la Administración o en vía administrativa (control interno)
  • Revisión de oficio
  • Recursos administrativos
  • Reclamaciones administrativas previas a la vía judicial, civil o social
• Control por los órganos jurisdiccionales o en vía judicial (control externo)
  • Jurisdicción contencioso-administrativa
  • Jurisdicción social
  • Jurisdicción civil

Diferencias de Control

Debemos distinguir el control en vía administrativa (autotutela administrativa) del control en vía judicial (control jurisdiccional).

Control en vía administrativa:

Es un privilegio atribuido por las leyes a las Administraciones Públicas, a las que se da la potestad de revisar sus decisiones con carácter previo a la revisión judicial, en atención a una mejor satisfacción de los intereses generales (art. 103.1 CE).

Es un tipo de control interno, que se ejerce por los órganos administrativos, integrados en la estructura jerárquica de la Administración Pública (no del Poder Judicial). Estos órganos revisan sus propias decisiones o, en su caso, las de los órganos subordinados a ellos jerárquicamente.

Se ejerce a instancia de parte (recurso administrativo) o de oficio (revisión de actos).

Dentro del control en vía administrativa, previo al control judicial contencioso-administrativo de los actos de las Administraciones Públicas, debe distinguirse entre:

• A) Revisión de los actos en sentido estricto (casi siempre de oficio por la Administración):
  • Revisión de oficio o declaración de nulidad (art. 102)
  • Declaración de lesividad (art. 103)
  • Revocación de oficio (art. 105)
• B) Vía administrativa de recurso (siempre a instancia del interesado):
  • Recurso de alzada (114 y 115)
  • Recurso potestativo de reposición (116 y 117)
  • Recurso extraordinario de revisión (118 y 119)

Control en vía judicial:

Es una garantía de los ciudadanos, a los que la Constitución Española (art. 24.1) reconoce el derecho a acudir a los tribunales para que controlen las ilegalidades cometidas por las Administraciones Públicas en el ejercicio de sus potestades.

Es un tipo de control externo, que se ejerce por los órganos judiciales, pertenecientes al Poder Judicial, distinto del Poder Ejecutivo, y dotados de autonomía e independencia orgánica y funcional.

Se ejerce siempre a instancia de parte (recursos judiciales).

La Revisión de Oficio y su Procedimiento

Revisión del acto

Procedimiento que permite a la Administración eliminar por sí misma un acto administrativo que no ha sido recurrido por los interesados.

Se aplica con carácter general los arts. 104 y 106.

Privilegio de la revisión de oficio:

• Principio de legalidad
• Principio de seguridad jurídica
• Principio de confianza legítima

Revisión de oficio

Concepto:

Supuesto de revisión por motivos de legalidad. Potestad reglada.

Objeto:

Declaración de nulidad de actos definitivos que hayan devenido firmes o que hayan agotado la vía administrativa (salvo los dictados en materia tributaria). También pueden ser declarados nulos los reglamentos o disposiciones administrativas.

Motivos:

El motivo por el que puede iniciarse este procedimiento es que el acto o la disposición de referencia tengan vicios de nulidad de pleno derecho (art. 62).

Procedimiento:

Iniciación:

• No existe plazo de iniciación del procedimiento.
• Se inicia de oficio. La revisión de los actos y reglamentos con vicios de nulidad. Basta que el órgano competente dicte un acuerdo de iniciación.
• A solicitud del interesado. Cuando se trate de declarar la nulidad de actos. Debe presentarse un escrito, la acción o reclamación de nulidad de pleno derecho.

Instrucción:

El procedimiento a seguir es el general del Título VI LRJPAC o exigiendo dictamen preceptivo y vinculante del Consejo de Estado o del Consejo Consultivo autonómico.

• Suspensión de la ejecución del acto (art. 8)

Terminación:

La LRJPAC no establece cuál es el órgano competente para resolver. Este órgano será el mismo que la Ley determina en relación con la declaración de lesividad (DA 16ª LOFAGE, art. 116.1 LAJA y art. 53 LRBRL).

Resolución:

• Expresa: (art. 89) Declarará la nulidad del acto o su validez. Sus efectos serán ex tunc. En ella puede constar una indemnización por daños y perjuicios (art. 102.4).
• Presunta: El plazo de resolución presunta es de 3 meses. Puede ser de oficio (caducidad) o a instancia de parte (desestimatoria).

Frente a la desestimación, expresa o presunta, de la acción de nulidad, el interesado podrá interponer recurso contencioso-administrativo.

El Recurso Administrativo: Concepto, Notas Características y Clases

Concepto

Medidas de revisión de los actos inválidos por la Administración, iniciado a instancia de parte por un sujeto legítimo para ello y sujeto a un plazo de interposición.

Es un procedimiento administrativo de carácter impugnatorio mediante el que los interesados o afectados por un acto administrativo instan de la Administración autora, por razones de legalidad, su revisión.

Es el presupuesto jurídico necesario para poder acceder posteriormente a la jurisdicción contenciosa, salvo:

• A) Recurso potestativo de reposición
• B) Procedimiento especial contencioso-administrativo para la protección de los derechos fundamentales de la persona (art. 115)

Notas Características

• Se interpone a instancia de parte.
• Está sujeto a plazo de interposición.
• No se requiere dictamen del órgano consultivo, salvo recurso extraordinario de revisión contra actos de la Administración estatal.

Clases

• Preceptivos: Requisitos imprescindibles para la posterior interposición de un recurso judicial.
• Facultativos: Optativos para el particular.
• Generales: Deducibles frente a cualquier acto administrativo.
• Especiales: Previstos para la impugnación de actos administrativos en determinadas materias.
• Ordinarios: Deducibles frente a actos administrativos fundados en cualquier infracción del ordenamiento jurídico.
• Extraordinarios: Solo pueden fundarse contra actos firmes y por alguno de los motivos tasados por la Ley.
• Jerárquicos: Son los que han de ser resueltos por el órgano superior jerárquico del órgano que dictó el acto originario.
• No jerárquicos: Son aquellos que han de interponerse y ser resueltos por el mismo órgano que dictó el acto administrativo que se impugna.

Las Partes, el Objeto y el Procedimiento a Seguir en un Recurso Administrativo

Las Partes

• Administración autora del acto impugnado: Hay que precisar la autoridad competente (ante la que se interpone el recurso) y el órgano administrativo competente (que resuelve).
• Recurrente: Persona que, mediante un recurso, insta de la Administración la revisión de un acto administrativo. «Interesado».
• Otros supuestos:
  • Tercero interesado: Debe ser llamado al procedimiento para defender la legalidad del acto y tenerlo como parte (art. 112.2).
  • Conflicto entre administraciones: En los litigios entre Administraciones Públicas no cabrá interponer recurso en vía administrativa (art. 44).

Objeto

Actuaciones impugnables:

• Actos administrativos que contengan una declaración de voluntad.
• Actos administrativos definitivos (resoluciones).
• Actos administrativos de trámite, solo cuando decidan directa o indirectamente el fondo del asunto, determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento, produzcan indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos (art. 107.1).

Actuaciones impugnables:

• Disposiciones administrativas (reglamentos).
• Actos de otras administraciones (no cabe recurso interadministrativo).
• Actos en materia tributaria.
• Actos de la Seguridad Social y desempleo.
• Actos que resuelven un recurso administrativo.

Procedimiento

• Iniciación: A) Escrito de interposición (art. 110). B) Plazos de interposición del recurso. C) Suspensión (art. 11).
• Instrucción: A) Trámite de audiencia (art. 112.1). B) Llamamiento de los terceros titulares de derechos o intereses legítimos.
• Terminación: A) Resolución expresa: art. 42.1, 89 y 113; Contenido: estimatorio, desestimatorio o inadmisión; Principio de congruencia y de interdicción de la «reformatio in peius». B) Finalización presunta: Plazo máximo de duración del procedimiento y efecto de la ausencia de resolución en plazo.

Las Clases de Recursos Administrativos. Explica cada uno de ellos

Recurso de Alzada

• Tiene por objeto la impugnación de actos administrativos que no agotan la vía administrativa.
• Tiene como fundamento el motivo de nulidad o anulabilidad.
• Carácter:
  • Preceptivo: No cabe introducir en recurso judicial pretensiones que no han sido deducidas ante la Administración en el recurso administrativo (efecto preclusivo de la vía administrativa previa) y la falta de presentación en plazo del recurso provoca la firmeza del acto.
  • Facultativo: Se impugnan actos administrativos por la vía judicial especial de protección de los derechos fundamentales de la persona.
• Procedimiento:
  • Iniciación: Plazo del escrito de interposición (art. 115). Resolución expresa: 1 mes y resolución presunta: 3 meses. Transcurridos estos plazos el acto es firme (acción de nulidad o recurso extraordinario de revisión).
  • Instrucción: El órgano autor del acto recurrido debe remitir al competente para resolver copia del acto impugnado e informe (art. 114.2).
  • Terminación:
    • El órgano competente es el superior jerárquico del que dictó el acto impugnado (art. 114.1 y 13.2 b).
    • Plazo de resolución: 3 meses (art. 115.2).
    • Sentido desestimatorio del silencio (art. 115.2 y 43.1).

Contra la resolución de un recurso de alzada no cabe ningún recurso administrativo salvo el extraordinario de revisión (art. 115.5).

Recurso Potestativo de Reposición

• Objeto: Actos administrativos que agotan la vía administrativa.
• Fundamento: El motivo de nulidad o anulabilidad.
• Carácter: Tiene carácter potestativo, por lo que el particular puede optar por interponerlo o bien por acudir a la vía contencioso-administrativa.
• Procedimiento:
  • Iniciación: Plazo del escrito de interposición (art. 115). Resolución expresa: 1 mes y resolución presunta: 3 meses. Transcurrido el plazo de interposición no impide interponer recurso contencioso-administrativo.
  • Terminación:
    • El órgano competente es el mismo que dictó el acto.
    • El plazo de resolución es de 1 mes (art. 117.2).
    • El silencio administrativo de este recurso tiene efectos desestimatorios (43.2).

Contra la resolución de un recurso de reposición no cabe interponer de nuevo dicho recurso (art. 117.3).

Procedimientos de Impugnación Sustitutivos de los Recursos de Alzada y Reposición

El art. 107.2 habilita al legislador sectorial para que sustituya el recurso de alzada y de reposición por otros procedimientos de impugnación: reclamaciones, conciliación, mediación y arbitraje.

Deben distinguirse dos tipos de procedimientos alternativos (art. 107.2):

• Otros procedimientos de impugnación, reclamación: recursos administrativos especiales.
• Otros procedimientos de conciliación, mediación y arbitraje.

La diferencia fundamental entre unos y otros está en que en los recursos administrativos especiales la Administración Pública resuelve sin contar con la voluntad del particular, mientras que en la conciliación, mediación y arbitraje la solución del conflicto pasa por un acuerdo entre las partes.

Recurso Extraordinario de Revisión

Se interpone dicho recurso contra los actos firmes que agoten la vía administrativa o contra los que no se haya interpuesto recurso administrativo en plazo en los siguientes casos (art. 118):

• Que al dictarlos se hubiera incurrido en error de hecho, que resulte de los propios documentos incorporados al expediente.
• Que aparezcan documentos de valor esencial para la resolución del asunto que, aunque sean posteriores, evidencien el error de la resolución recurrida.
• Que en la resolución hayan influido esencialmente documentos o testimonios declarados falsos por sentencia judicial firme, anterior o posterior a aquella resolución.
• Que la resolución se hubiese dictado como consecuencia de prevaricación, cohecho, violencia, maquinación fraudulenta u otra conducta punible y que se haya declarado así en virtud de sentencia judicial firme.

• Tiene carácter excepcional si concurre una serie de circunstancias.
• Procedimiento:
  • Iniciación: El plazo del escrito de interposición es de 4 años para la primera causa y 3 meses para el resto (art. 118.2).
  • Resolución:
    • El órgano competente es el órgano administrativo que lo dictó, pudiendo acordar motivadamente la inadmisión a trámite si concurre supuesto previsto en la Ley (art. 119.1).
    • Dictamen preceptivo y no vinculante del Consejo de Estado u órgano consultivo autonómico equivalente.
    • El plazo de resolución es de 3 meses (art. 119.3).
    • Sentido desestimatorio de la no resolución en plazo (art. 119.3). Queda expeditada la vía jurisdiccional contencioso-administrativa.

Con independencia de este recurso extraordinario, los interesados pueden formular la acción de nulidad (art. 102) y la rectificación de errores materiales, aritméticos o de hecho (art. 105.2).

Las Reclamaciones Previas a la Vía Judicial

Naturaleza

• Privilegio de la Administración que consiste en la exigencia de un acto administrativo previo para poder ejercitar acciones judiciales civiles y laborales con la Administración.
• Se encuentra regulada en los arts. 120 a 126. Art. 120: requisito previo al ejercicio de acciones fundadas en Derecho Privado o laboral contra cualquier Administración Pública.
• Requisito procedimental exigido por el legislador de carácter obligatorio.

Cuestiones en las que la Administración actúe sujeta al Derecho privado:

• Acciones judiciales de derecho privado –civil o mercantil– dirigidas contra la Administración Pública.
• Acciones judiciales de derecho laboral en materia de derecho del trabajo y pretensiones en materia de Seguridad Social.

Efectos que produce

• Efecto impeditivo: Una vez planteada la reclamación ante la Administración Pública que vaya a ser demandada, no podrá deducirse la demanda ante la jurisdicción correspondiente antes de que la Administración haya resuelto o hubiere transcurrido el plazo en que deba entenderse desestimada.
• Efecto preclusivo de la vía administrativa previa (efectos condicionales): La reclamación debe contener la pretensión que se vaya a deducir posteriormente en el proceso judicial, debiendo existir una sustancial correlación con la demanda civil o laboral.
• Efecto interrumpido: El planteamiento de la reclamación interrumpe los plazos para el ejercicio de las acciones judiciales, que volverán a contarse a partir de la fecha en que se haya practicado la notificación expresa de la resolución o, en su caso, desde que se entienda desestimada por el transcurso del plazo.

Reclamación previa a la vía judicial civil (art. 122 ss.)

• Objeto: Acciones de derecho privado (civil o mercantil) dirigidos contra las Administraciones Públicas.
• Motivo: Pretensión de derecho privado.
• Requisitos de iniciación: A instancia de parte. Escrito general de iniciación.
• Plazo de iniciación: Depende de la acción de derecho privado.
• Órgano competente para resolver: Ministro, Consejeros y asimilados, Administraciones instrumentales (máximo órgano directivo del correspondiente organismo).
• Procedimiento: El previsto en el Título VIII LRJPAC.
• Plazo y efectos de la resolución presunta: 3 meses, desestimatorios.
• Efectos de la resolución expresa: Si fuera desestimatoria, habilita a interponer recurso jurisdiccional ante el orden civil.

Reclamación administrativa previa a la vía judicial laboral (art. 125 y 128 LRJPAC y art. 69 ss. LPL)

• Objeto:
  • Régimen General: Acciones en materia de derecho del trabajo dirigidas contra las Administraciones Públicas, salvo excepciones: vacaciones, conflictos colectivos, etc.
  • En materia de Seguridad Social: Pretensiones en materia de Seguridad Social.
• Motivo:
  • Régimen General: Pretensión de derecho laboral.
  • En materia de Seguridad Social: Prestación o derecho en materia de Seguridad Social.
• Requisitos de iniciación: A instancia de parte. Escrito general de iniciación.
• Plazo de iniciación: El que tenga dispuesta la correspondiente acción en materia laboral o de Seguridad Social.
• Órgano competente para resolver:
  • Régimen General: Jefe superior de personal de la correspondiente Administración Pública.
  • En materia de Seguridad Social: La Entidad gestora o Tesorería de la Seguridad Social correspondiente.
• Procedimiento: El previsto en el Título VIII LRJPAC.
• Plazo y efectos de la resolución presunta:
  • Régimen General: 1 mes, desestimatoria.
  • En materia de Seguridad Social: 45 días, desestimatoria.
• Efectos de la resolución expresa: Si fuera desestimatoria, habilita a interponer el correspondiente recurso ante la jurisdicción laboral.