Supuestos de Silencio Estimatorio y Desestimatorio
Procedimientos Iniciados a Solicitud del Interesado
Observaciones Generales
Corresponde a las normas reguladoras de cada procedimiento optar por una u otra modalidad de silencio administrativo. Esta determinación normativa está ligada a la fijación del plazo de duración del procedimiento correspondiente. Puede ser razonable fijar un plazo amplio completado por el silencio estimatorio o un plazo breve acompañado de un silencio desestimatorio. La opción entre una y otra está orientada por criterios de política normativa, en ocasiones voluntaristas, pero poco efectivas.
El silencio administrativo, como garantía administrativa, tiene un valor escaso. Permite a la Administración realizar un uso tácito del mismo, eludiendo los deberes legales de motivar y notificar la resolución. La Ley 30/1992 y la Ley 4/1999 se plantearon potenciar el silencio estimatorio, más favorable para los intereses de los particulares, pretendiendo convertir el silencio estimatorio en regla general para los procedimientos iniciados a solicitud del interesado.
El silencio administrativo positivo puede ser operativo ante la pasividad de la Administración en el ejercicio de potestades de policía y control. Sin embargo, cuando se trata de solicitudes de contenido prestacional, que precisan de una actividad material a cargo de la propia Administración a la que se formula la solicitud, el silencio positivo deja de ser operativo. No permite satisfacer por sí mismo la prestación formulada por el interesado, obligando a este a instar la tutela judicial.
En determinados procedimientos no es deseable desde el punto de vista de los intereses públicos, pues se trata de controlar actividades que comportan un riesgo potencial considerable para bienes o intereses públicos de primera magnitud.
Supuestos de Silencio Administrativo Desestimatorio
- Supuestos Generales: La LRJPAC (Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común) ordena el silencio negativo para los procedimientos cuya estimación tuviera como consecuencia la transferencia al solicitante o a terceros de facultades relativas al dominio público o al servicio público, bienes de los que es titular la Administración. En estos casos, se aplica el silencio desestimatorio cuando se concede a los particulares un aprovechamiento especial o privativo sobre bienes de titularidad pública o la explotación de una actividad reservada legalmente al sector público o por considerarse de servicio esencial.
- Supuestos Específicos: La Ley 30/1992, en su versión inicial, permitía que las normas ordenadoras de los procedimientos administrativos pudieran optar por fijar el silencio negativo, salvo en determinados supuestos en los que fijaba directamente el silencio positivo. La Ley 4/1999 optó por establecer una autorreserva de Ley para la fijación del silencio desestimatorio. A partir de la entrada en vigor de la misma, mediante norma con rango de Ley puede fijarse el silencio desestimatorio para un procedimiento.
La LRJPAC fija el silencio desestimatorio en determinadas categorías de procedimiento: impugnación de actos y disposiciones o reclamaciones de responsabilidad patrimonial. Esta ley prevé que se aplicará también el silencio desestimatorio cuando así se establezca en norma de Derecho Comunitario Europeo. El silencio positivo es incompatible con la norma comunitaria porque siempre que se realice un control preventivo, o bien exige la obtención de un permiso escrito, en estos casos la autorización ha de resultar siempre un acto expreso.
Supuestos de Silencio Administrativo Estimatorio
- Supuestos Específicos: Las normas que ordenan los procedimientos administrativos, incluidas las normas reglamentarias, pueden fijar expresamente el silencio estimatorio de sus procedimientos, salvo en los supuestos generales en los que la propia LRJPAC impone el silencio negativo.
- Cláusula Supletoria: A falta de determinación en contra, los interesados podrán entender estimadas sus solicitudes. La cuestión es si puede aplicarse a cualquier solicitud al margen de un procedimiento específicamente previsto.
Procedimientos Iniciados de Oficio por la Administración
En los casos de los procedimientos iniciados de oficio por la Administración, la LRJPAC impone necesariamente la aplicación del silencio administrativo negativo. Los interesados podrán entender desestimadas sus pretensiones.
La Información sobre el Sentido del Silencio Administrativo
Dado lo convencional y arbitrario que puede ser el sentido del silencio en cada procedimiento, la LRJPAC impone a las Administraciones Públicas dos deberes de información sobre estas determinaciones normativas:
- De carácter general, dirigido a los ciudadanos.
- De carácter particular, dirigido a los interesados en un concreto procedimiento.
Como deber de información general, obliga a las Administraciones Públicas a publicar y mantener actualizadas, a efectos informativos, las relaciones de procedimientos, con indicación de los plazos máximos de duración de los mismos, así como los efectos que produzca el silencio administrativo. Esta publicación debe tener lugar en el boletín correspondiente. No existe sanción alguna por falta de su cumplimiento.
Se le añade un fundamental deber de información particular: las Administraciones Públicas deben informar a los interesados del plazo máximo normativamente establecido para la resolución y notificación de los procedimientos, así como de los efectos que pueda producir el silencio administrativo. Esta información debe facilitarse en la notificación o publicación del acuerdo de iniciación de oficio, o en comunicación que la Administración debe dirigir a los interesados dentro de los 10 días siguientes a la recepción de la solicitud en el registro del órgano competente para su tramitación.