Tipología y Competencias en la Ordenación del Territorio en España

1. Cuestiones Fundamentales

1.1 Naturaleza Jurídica de los Estatutos de Autonomía

Los Estatutos de Autonomía, en cuanto a su tipología por fuente, se clasifican en:

• Leyes: Emanan de los órganos legislativos, ya sean las Cortes Generales o las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas (CCAA).
• Reglamentos: Provienen de los órganos ejecutivos de la Administración General del Estado, de las CCAA, de las Provincias o Municipios.

En cuanto a su rango:

• Ley: Ocupan la cúspide jerárquica, estando únicamente sometidas a la Constitución. Su inconstitucionalidad o la falta de competencia del órgano emisor solo puede ser declarada por el Tribunal Constitucional (TC).
• Normas Reglamentarias: Subordinadas a la Ley. Pueden ser impugnadas ante el poder judicial mediante recurso contencioso-administrativo. Los Reales Decretos del Consejo de Ministros (Estado) y los Decretos del Consejo de Gobierno (CCAA) son las de mayor rango.

Por su ámbito territorial:

• Leyes del Estado (estatales).
• Leyes de las Comunidades Autónomas (autonómicas).

Es crucial destacar que las leyes estatales y autonómicas no se rigen por el principio de jerarquía, sino por el de competencia. El Tribunal Constitucional resuelve los conflictos competenciales.

1.2 Origen de la Competencia Exclusiva de las CCAA en Ordenación del Territorio

La Constitución Española establece:

• Art. 148.1: Enumera las materias sobre las que las CCAA pueden asumir competencias. Incluye la Ordenación del Territorio, el Urbanismo y la Vivienda, que han sido asumidas como exclusivas por las CCAA en sus respectivos Estatutos de Autonomía.

Las leyes estatales y autonómicas se rigen por el principio de competencia, no de jerarquía. La Sentencia 61/1997 del Tribunal Constitucional confirmó la competencia exclusiva de las CCAA en Ordenación del Territorio y Urbanismo.

1.3 Definición de Ordenación del Territorio según la Carta Europea

La Carta Europea de Ordenación del Territorio la define como la «expresión espacial de la política económica, social, cultural y ecológica de toda sociedad«.

1.4 Ventajas e Inconvenientes de las Actuaciones Territoriales de Interés Regional

Son instrumentos para implementar políticas urbanísticas concretas y proyectos de interés territorial para la Comunidad Autónoma. Se utilizan en más de la mitad de las CCAA para actuaciones urgentes no previstas en el planeamiento territorial.

Ventaja: Permiten ejecutar actuaciones urgentes de interés autonómico.

Inconveniente: Pueden utilizarse para imponer criterios de la Administración autonómica sobre los de la Administración municipal, rompiendo la coherencia de la planificación integral.

1.5 Normas Urbanísticas Regionales (o Comarcales) y Autonomía Municipal

Son instrumentos de ordenación del territorio que establecen criterios y pautas normativas sobre el uso del suelo y la edificación. Definen tipologías constructivas, volúmenes, alturas, y medidas de conservación. Su contenido urbanístico puede afectar a la autonomía urbanística local.

1.6 Diferencias entre Normas Subsidiarias de Planeamiento Provincial y Plan General Supramunicipal

El Plan General Supramunicipal ordena urbanísticamente su ámbito de aplicación, estableciendo el régimen urbanístico para cada metro cuadrado (clasificación y calificación del suelo, derechos y deberes de los propietarios).

Las Normas Subsidiarias de Planeamiento Provincial tienen un alcance más limitado. Establecen una ordenación genérica, con Normas Urbanísticas mínimas y directrices para que los municipios redacten su propio planeamiento general. Algunas CCAA tienen instrumentos análogos, como las Normas Urbanísticas Comarcales (Navarra) o Regionales (Cantabria).

2. Aspectos Específicos de la Legislación

2.1 Tipología de Leyes Estatales según Requisitos de Aprobación

• Leyes Orgánicas: Requieren mayoría absoluta. Regulan derechos fundamentales, libertades públicas y la aprobación de los Estatutos de Autonomía (Educación, Defensa, Defensor del Pueblo, etc.).
• Leyes Ordinarias: El resto. No hay superioridad jerárquica entre leyes orgánicas y ordinarias; una materia regulada por Ley Orgánica no puede ser regulada por Ley Ordinaria.

2.2 Distribución Competencial entre Estado y CCAA

La Constitución Española establece:

• Art. 149.1: Materias de competencia estatal (exclusiva o compartida).
• Art. 148.1: Materias que las CCAA pueden asumir. Incluye la Ordenación del Territorio, el Urbanismo y la Vivienda, asumidas como exclusivas por las CCAA en sus Estatutos.

Es importante destacar que el Art. 148.1 se refiere a competencias que las CCAA «podrán» asumir, no a las que «tienen». La atribución competencial en los Estatutos es clave.

2.3 La Ley del Suelo de 1956

Esta ley pionera ya reconocía la necesidad de planificación territorial por encima del nivel municipal, aunque se centraba en cuestiones urbanísticas. Preveía diversos planes:

• Plan Nacional de Urbanismo.
• Planes Provinciales.
• Planes Comarcales.
• Planes Municipales.
• (Planes especiales).

También contemplaba Normas Complementarias (cuando un plan no regulaba alguna materia) y Subsidiarias (en ausencia de un plan). Sin embargo, la ley no logró sus objetivos debido a la escasa implementación de los planes previstos. El Plan Nacional de Urbanismo nunca se redactó, y los Planes Provinciales y Comarcales tuvieron un desarrollo muy limitado.

2.4 La Ley de Reforma de 1975 y los Planes Directores Territoriales de Coordinación (PDTC)

Ante el fracaso de la Ley de 1956, la reforma de 1975 creó los Planes Directores Territoriales de Coordinación (PDTC) como nuevo instrumento de planeamiento territorial. Su ámbito no estaba predefinido, y su misión era establecer directrices para coordinar la ordenación urbanística de las administraciones. La ley buscaba «llenar el vacío existente entre el planeamiento físico (urbanístico) y la planificación socio-económica».

Los PDTC debían contener:

• Esquema de distribución geográfica de usos y actividades.
• Áreas con limitaciones de uso.
• Medidas de protección del suelo y recursos.
• Localización de infraestructuras básicas.

Aunque se redactaron algunos PDTCs, su desarrollo se vio paralizado por el inicio de las Autonomías.

2.5 Tipos de Instrumentos de Planificación Territorial en España

Un análisis exhaustivo de todos los instrumentos de las 17 CCAA sería complejo. Se propone una agrupación por tipos, distinguiendo entre:

• Tipos básicos (más frecuentes):
  • Planes Territoriales Generales.
  • Planes Territoriales Parciales.
  • Planes Territoriales Sectoriales.
  • Planes de Protección del Medio Natural o de Ordenación de los Recursos Naturales.
  • Actuaciones Territoriales o Proyectos de Interés Regional.
• Tipos complementarios (menos frecuentes):
  • Normas Urbanísticas Regionales (o Comarcales).
  • Evaluaciones de Impacto Ambiental y Territorial.

2.6 Determinaciones de los Planes Territoriales Generales

• Diagnóstico de la estructura territorial.
• Objetivos y líneas de actuación.
• Definición de áreas para usos específicos.
• Criterios de protección y preservación.
• Criterios para infraestructuras y equipamientos.
• Coordinación interadministrativa.
• Definición de ámbitos de planeamiento.
• Compatibilización del planeamiento urbanístico.
• Adaptación de instrumentos vigentes.

Estos planes son vinculantes para los instrumentos territoriales de inferior rango y para los instrumentos urbanísticos.

2.7 Normas Subsidiarias de Planeamiento

Sustituyen al plan general. La legislación estatal incluye Normas Subsidiarias Municipales y Provinciales (o subprovinciales). Su finalidad es proporcionar una «normativa general sobre protección y aprovechamiento del suelo, urbanización y edificación» para municipios sin Plan General o Normas Subsidiarias municipales.

Las Normas Subsidiarias Provinciales pueden establecer:

• Términos municipales afectados.
• Fines y objetivos.
• Definición de núcleo de población.
• Criterios para la delimitación del suelo urbano.
• Normas urbanísticas de carácter general.
• Previsiones para centros y servicios de interés público.