Vicios de los Actos Administrativos

1. Concepto

Ausencia del cumplimiento de los requisitos del acto, tanto de forma como de fondo.

2. Vicios de Fondo

2.1. Incompetencia

Ocurre cuando el funcionario no tiene atribuida el conjunto de funciones que señala ostentar (bien sea por materia, territorio o grado), es decir, cuando no tiene atribuciones para resolver un asunto determinado.

2.1.1. Clases

1. Usurpación de autoridad: un sujeto sin ningún tipo de investidura pública asume funciones públicas propias de la administración pública. Exige que el sujeto no sea funcionario público, salvo en el caso del funcionario de hecho (sujeto que no ha recibido un nombramiento formal pero se le han asignado funciones y las ejecuta. Otro ejemplo es el de la persona que decide tomar la autoridad en situación de calamidad pública para imponer el orden).
2. Consecuencia: nulidad absoluta del acto. ART 138 CRBV: “Toda autoridad usurpada es ineficaz y sus actos son nulos.”
3. Usurpación de funciones: el funcionario público asume otras funciones que corresponden a otro funcionario de la administración pública. La diferencia con la usurpación de autoridad es que el funcionario sí tiene competencia a nivel territorial y por el grado pero no por la materia.
4. Consecuencia: nulidad absoluta.
5. Extralimitación de atribuciones:
6. Consecuencia: nulidad absoluta.

2.2. Ausencia de Base Legal

Ocurre cuando la administración pública no cumplió con la obligación de incorporar en el texto de su decisión, la normativa que sirve de sustento al acto. No significa que el acto sea ilegal, aunque pueda estar unida a la ilegalidad del acto.

Consecuencia: nulidad relativa.

2.3. Vicio en la Causa o Motivo

Interpretación errónea de los hechos que sirven de soporte al acto, o inexistencia de los hechos.

Consecuencia: aplicación incorrecta de la norma. No comporta la nulidad absoluta según la legislación (el artículo 19 de la LOPA no lo indica como causal de nulidad absoluta), sin embargo, un sector de la doctrina señala que cuando los hechos son erróneamente interpretados el acto deja de tener existencia.

2.4. Vicio en el Objeto

Ocurre cuando el objeto es imposible, ilegal o no puede determinarse. La imposibilidad se refiere a que el objeto no puede materializarse. La ilegalidad se refiere a que no se puede desentrañar el propósito o la consecuencia jurídica.

Consecuencia: nulidad absoluta. OJO: La indeterminación es relativa (sólo es posible cuando se pueden establecer los parámetros para determinar el objeto).

2.5. Vicio en la Finalidad

Ocurre cuando el funcionario ha actuado parcialmente, de forma no transparente. La parcialidad del funcionario es muy difícil de probar y debería ser objeto de nulidad absoluta pero no lo es.

Consecuencia: nulidad relativa.

3. Vicios de Forma

3.1. Vicio en la Motivación

Ocurren cuando no hay explicación sucinta de los hechos y el derecho. No se dice por qué se dicta el acto. HECHO + DERECHO = MOTIVACIÓN.

Consecuencia: si los hechos ocurrieron en la realidad puede generar la nulidad relativa.

3.2. Vicio en las Formalidades Procedimentales

Ocurre cuando en el transcurso de los tres procedimientos administrativos se producen errores, o no se cumplen las etapas requeridas. No importa la cantidad de actos que se omiten si éstos son importantes.

Consecuencia: nulidad absoluta.

3.3. Vicio en la Exteriorización

El acto queda inejecutable. Hay que volver a notificarlo. Incide en la eficacia del acto.

Consecuencia: nulidad relativa.

4. Efectos

4.1. Nulidad Absoluta

Determinan que el acto no produce ningún tipo de efecto. Se considera como si el acto nunca hubiese existido.

ART 19 LOPA (causales de nulidad absoluta): “Los actos de la administración serán absolutamente nulos en los siguientes casos:

1. Cuando así esté expresamente determinado por una norma constitucional o legal.
2. Cuando resuelvan un caso precedentemente decidido con carácter definitivo y que haya creado derechos particulares, salvo autorización expresa de la ley.
3. Cuando su contenido sea de imposible o ilegal ejecución.
4. Cuando hubieren sido dictados por autoridades manifiestamente incompetentes, o con prescindencia total y absoluta del procedimiento lealmente establecido.”

*Disposiciones ubicables en el numeral 1 del artículo 19 de la LOPA:

• ART 10 LOPA (Carácter sublegal de los actos administrativos): “Ningún acto administrativo podrá crear sanciones, ni modificar las que hubieran sido establecidas en las leyes, crear impuestos u otras contribuciones de derecho público, salvo dentro de los limites determinados por la ley.”
• Materias de reserva legal. ART 156 CRBV: “12. La creación, organización, recaudación, administración y control de los impuestos sobre la renta, sobre sucesiones, donaciones y demás ramos conexos, el capital, la producción, el valor agregado, los hidrocarburos y minas, de los gravámenes a la importación y exportación de bienes y servicios, los impuestos que recaigan sobre el consumo de licores, alcoholes y demás especies alcohólicas, cigarrillos y demás manufacturas del tabaco, y de los demás impuestos, tasas y rentas no atribuidas a los Estados y Municipios por esta Constitución o por la ley.
  13.La legislación para garantizar la coordinación y armonización de las distintas potestades tributarias, definir principios, parámetros y limitaciones, especialmente para la determinación de los tipos impositivos o alícuotas de los tributos estadales y municipales, así como para crear fondos específicos que aseguren la solidaridad interterritorial.
  14. La creación y organización de impuestos territoriales o sobre predios rurales y sobre transacciones inmobiliarias, cuya recaudación y control corresponda a los Municipios, de conformidad con esta Constitución.
  32. La legislación en materia de derechos, deberes y garantías constitucionales; la civil, mercantil, penal, penitenciaria, de procedimientos y de derecho internacional privado; la de elecciones; la de expropiación por causa de utilidad pública o social; la de crédito público; la de propiedad intelectual, artística e industrial; la del patrimonio cultural y arqueológico; la agraria; la de inmigración y poblamiento; la de pueblos indígenas y territorios ocupados por ellos; la del trabajo, previsión y seguridad sociales; la de sanidad animal y vegetal; la de notarías y registro público; la de bancos y la de seguros; la de loterías, hipódromos y apuestas en general; la de organización y funcionamiento de los órganos del Poder Público Nacional y demás órganos e instituciones nacionales del Estado; y la relativa a todas las materias de la competencia nacional.”
• ART 11 LOPA (Irretroactividad de los actos administrativos): “Los criterios establecidos por los distintos órganos de la administración pública podrán ser modificados, pero la nueva interpretación no podrá aplicarse a situaciones anteriores, salvo que fuere más favorable a los administrados. En todo caso, la modificación de los criterios no dará derecho a la revisión de los actos definitivamente firmes.”
• ART 13 LOPA (Jerarquía de los actos administrativos): “Ningún acto administrativo podrá violar lo establecido en otro de superior jerarquía; ni los de carácter particular vulnerar lo establecido en una disposición administrativa de carácter general, aun cuando fueren dictados por autoridad igual o superior a la que dictó la disposición general.”
  • ART 14 LOPA: “Los actos administrativos tienen la siguiente jerarquía: decretos, resoluciones, órdenes, providencias y otras decisiones dictadas por órganos y autoridades administrativas.”
  • ART 15 LOPA: “Los decretos son las decisiones de mayor jerarquía dictadas por el Presidente de la República y, en su caso, serán refrendados por aquel o aquellos Ministros a quienes corresponda la materia o por todos, cuando la decisión haya sido tomada en Consejo de Ministros. En el primer caso, el Presidente de la República, cuando a su juicio la importancia del asunto lo requiera, podrá ordenar que sea refrendado además, por otros ministros.”
  • ART 16 LOPA: “Las resoluciones son decisiones de carácter general o particular adoptadas por los ministros por disposición del Presidente de la República o por disposición específica de la ley. Las resoluciones deben ser suscritas por el ministro respectivo. Cuando la materia de una resolución corresponda a más de un ministro, deberá ser suscrita por aquellos a quienes concierna el asunto.”
  • ART 17 LOPA: “Las decisiones de los órganos de la Administración Pública Nacional, cuando no les corresponda la forma de decreto o resolución, conforme a los artículos anteriores, tendrán la denominación de orden o providencia administrativa. También, en su caso, podrán adoptar las formas de instrucciones o circulares.”

4.2. Nulidad Relativa

El acto tiene una vigencia parcial. La administración debe corregir el error o la omisión en la que se ha incurrido y continuar con la ejecución del acto, ya que el vicio no afecta aspectos sustanciales de ley.

5. Ejemplo de Acto Administrativo

“Se notifica al ciudadano Juan Pérez, titular de la cédula de identidad nº 8.018.573, venezolano, mayor de edad, de profesión ingeniero, en su carácter de representante legal de la empresa J.P.C.A, que le ha sido rescindido su contrato de obra pública nº 1532 por incumplimiento, de acuerdo a lo previsto en el numeral 15 del artículo 8 de la Ley de Contrataciones Públicas, en concordancia con el artículo 18 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. En consecuencia, sobre la presente decisión puede usted ejercer el recurso de reconsideración ante la autoridad que dictó el acto administrativo respectivo. En San Cristóbal a los seis (06) días del mes de diciembre de 2011.

• Competencia: SI. Directora del IVT (deben buscarse los estatutos del organismo para determinar si esa persona verdaderamente es la directora).
• Base legal: SI. Artículo 8 Ley de Contrataciones Públicas y 18 LOPA.
• Hechos: genérico. No hay especificidad de los hechos (cuál fue el incumplimiento). VICIO EN LA CAUSA O MOTIVO.
• Objeto: rescisión contractual (¿aplicación de la consecuencia jurídica resulta legal o no?).
• Finalidad: se presume la imparcialidad del funcionario pues no se conocen los hechos.
• Motivación: deficiente. No se explica suficientemente.
• Formalidades procedimentales: se presume el cumplimiento del procedimiento.
• VICIO EN EL LAPSO: No se menciona en qué lapso se puede presentar el recurso.

Efectos de los Actos Administrativos

1. Notificación

Mecanismo escrito del cual se pone en conocimiento del particular el contenido del acto (Exteriorización del acto administrativo). Permite que el acto surta consecuencias legales.

1. Diferencia entre notificación y citación: la notificación no tiene carácter personal.
2. Formas de exteriorización:
3. Notificación en el domicilio o residencia del interesado: se puede notificar a través un mensajero o por correo certificado a través de IPOSTEL. Los administrados también pueden actuar por correo.
   • Domicilio: asiento principal de los negocios e intereses.
   • Residencia: lugar donde una persona vive habitualmente.
4. Notificación a través de prensa: tiene lugar cuando no se conoce domicilio o residencia o no existe nadie que reciba. Se realiza en un diario de circulación nacional o regional.

ART 73 LOPA (Requisitos de la notificación):

1. Texto íntegro del acto.
2. Recursos que proceden.
3. Órganos ante los cuales deben interponerse los recursos.

ART 74 LOPA (Notificación defectuosa): “Las notificaciones que no llenen todas las menciones señaladas en el artículo anterior se considerarán defectuosas y no producirán ningún efecto.”

ART 75 LOPA (¿Qué se debe tomar en cuenta en la notificación en domicilio o residencia): “La notificación se entregará en el domicilio o residencia del interesado o de su apoderado y se exigirá recibo firmado en el cual se dejará constancia de la fecha en que se realiza el acto y del contenido de la notificación, así como del nombre y cédula de identidad de la persona que la reciba.”

ART 76 LOPA (Publicación en diario): “Cuando resulte impracticable la notificación en la forma prescrita en el artículo anterior, se procederá a la publicación del acto en un diario de mayor circulación de la entidad territorial donde la autoridad que conoce del asunto tenga su sede y, en este caso, se entenderá notificado el interesado quince (15) días después de la publicación, circunstancia que se advertirá en forma expresa.
Parágrafo único: En caso de no existir prensa diaria en la referida entidad territorial, la publicación se hará en un diario de gran circulación de la capital de la República.”

ART 77 LOPA (Notificación con menciones equivocadas): “Si sobre la base de información errónea, contenida en la notificación, el interesado hubiere intentado algún procedimiento improcedente, el tiempo transcurrido no será tomado en cuenta a los efectos de determinar el vencimiento de los plazos que le corresponden para interponer el recurso apropiado.”

NOTA: La notificación por internet no es una figura como tal establecida en el ordenamiento jurídico y sólo se admite si es aceptada por el particular.

2. Publicación

No confundir con notificación por prensa. Permite poner en comunicación el acto, a través de la Gaceta Oficial del organismo correspondiente. En principio sólo se publican los actos de efectos generales, pero excepcionalmente algunos actos de efectos particulares cuando la ley lo señala, p.ej: designación de un funcionario, otorgamiento de una concesión en materia de telecomunicaciones, jubilaciones, etc.

ART 72 LOPA (Gaceta oficial): “Los actos administrativos de carácter general o que interesen a un número indeterminado de personas, deberán ser publicados en la Gaceta Oficial que corresponda al organismo que tome la decisión…”

3. Ejecución

Permite el nacimiento del acto. Se refiere a la materialización. El contenido del acto se lleva a la realidad.

ART 78 LOPA: “Ningún órgano de la administración podrá realizar actos materiales que menoscaben o perturben el ejercicio de los derechos de los particulares, sin que previamente haya sido dictada la decisión que sirva de fundamento a tales actos.”

3.1. Formas de Ejecución

3.1.1. Voluntaria

La hace el propio particular frente a la administración mediante un acto directo de la propia voluntad. P.ej pago de multa, paralización de obras.

3.1.2. Forzosa

Tiene lugar ante el incumplimiento de la persona. P.ej cobro de intereses por mora; gastos que deban hacerse para demoliciones de obras (corren por cuenta del administrado); etc.

ART 79 LOPA (De oficio): “La ejecución forzosa de los actos administrativos será realizada de oficio por la propia administración salvo que por expresa disposición legal deba ser encomendada a la autoridad judicial.”

ART 80 LOPA (Normas de ejecución forzosa): “La ejecución forzosa de actos por la administración se llevará a cabo conforme a las normas siguientes:
1) Cuando se trate de actos susceptibles de ejecución indirecta con respecto al obligado, se procederá a la ejecución, bien por la administración o por la persona que ésta designe, a costa del obligado.
2) Cuando se trate de actos de ejecución personal y el obligado se resistiere a cumplirlos, se le impondrán multas sucesivas mientras permanezca en rebeldía y, en el caso de que persista en el incumplimiento, será sancionado con nuevas multas iguales o mayores a las que se le hubieran aplicado, concediéndole un plazo razonable, a juicio de la administración, para que cumpla lo ordenado. Cada multa podrá tener un monto de hasta diez mil bolívares (Bs. l0.000,00), salvo que otra ley establezca una mayor, caso en el cual se aplicará ésta.”

Efecto: extinción del acto administrativo.

Extinción de los Actos Administrativos

1. Revocación y Anulación

• Diferencias: Brewer Carías establece una diferencia entre la revocación y la anulación. Señala que la revocación se produce por una manifestación contraria de la persona que produjo el acto. La anulación implica que un tercero (el juez en materia procesal civil) deja sin efecto el acto por un motivo determinado. Este fue el criterio que se siguió en la administración pública por mucho tiempo, pero Araujo Juárez difiere puesto que en la LOPA el legislador señaló que la revocación tiene lugar para los actos administrativos que no hayan generado derechos al particular, mientras que por lógica se deduce que la anulación sólo se aplica a los actos que hayan generado derechos a favor del particular.
• Revocación. ART 82 LOPA: “Los actos administrativos que no originen derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos para un particular, podrán ser revocados en cualquier momento, en todo o en parte, por la misma autoridad que los dictó, o por el respectivo superior jerárquico.”
• Nulidad absoluta. ART 83 LOPA: “La administración podrá en cualquier momento, de oficio o a solicitud de particulares, reconocer la nulidad absoluta de los actos dictados por ella.”
• Subsanación. ART 81 LOPA: “La administración podrá convalidar en cualquier momento los actos anulables, subsanando los vicios de que adolezcan.”
• Corrección de errores materiales o de cálculo. ART 84 LOPA: “La administración podrá en cualquier tiempo corregir errores materiales o de cálculo en que hubiere incurrido en la configuración de los actos administrativos.”

2. Cosa Decidida

Ocurre cuando la administración ha resuelto de manera definitiva el acto administrativo (éste se dicta y se cumple). El acto se agota completamente con su cumplimiento (decaimiento). La violación en la cosa decidida constituye un vicio.

3. Silencio Administrativo

Es una ficción legal y una forma de extinción de la voluntad administrativa. Si el administrado no recibe respuesta en los lapsos establecidos se entiende como una negación de la administración.

4. Perención

Se produce cuando se ha desplazado el procedimiento a instancia de parte. Culmina cuando la parte no impulsa más el procedimiento. La administración notifica y luego hay un lapso por el cual se considera que el particular ya está notificado. En este caso perece la petición más no el derecho (el procedimiento se puede volver a intentar).

ART 64 LOPA: “Si el procedimiento iniciado a instancia de un particular se paraliza durante dos (2) meses por causa imputable al interesado, se operará la perención de dicho procedimiento. El término comenzará a partir de la fecha en que la autoridad administrativa notifique al interesado. Vencido el plazo sin que el interesado hubiere reactivado el procedimiento, el funcionario procederá a declarar la perención.”

5. Desistimiento

También se da cuando el procedimiento se ha iniciado a instancia de parte pero de manera expresa. ART 63 LOPA: “El procedimiento se entenderá terminado por el desistimiento que el interesado haga de su solicitud, petición o instancia…”

Recursos Administrativos

1. Origen

Tienen su origen en la Revolución Francesa. Antes de ella no se canalizaban ni se atendían las solicitudes de los administrados pues el monarca era el Estado. Luego de la lucha entre radicales y nobles, los radicales crearon lo que se denominó el “Consejo de Estado Francés” (tribunal administrativo que no pertenecía al Poder Judicial pero si formaba parte de la administración). Mediante ese consejo las propias decisiones ejecutivas de la administración eran revisadas. En España, Alemania y otros países se adoptaron otros mecanismos de reclamación para que la administración revisara sus propios actos. En Venezuela se tomó la Ley Española y se consagran las figuras de los recursos administrativos. La administración para corregir sus propios actos le da la posibilidad al administrado de reclamar, anteriormente éste tenía que agotar la vía administrativa.

2. Principios

• Potestad de revisión
• Potestad revocatoria
• Potestad anulatoria
• Potestad de auto-tutela

4. Recurso Administrativo

Medio de impugnación ejercido por el interesado para atacar la validez del acto (cuando éste está viciado de nulidad absoluta) o para revisar las razones de mérito u oportunidad. Sólo se interponen para actos de efectos particulares.

5. Tipos de Recursos Administrativos

5.1. Recurso de Reconsideración

5.1.1. Ante Quién se Interpone

Autoridad administrativa que dictó el acto.

5.1.2. Cómo se Interpone

ART 86 LOPA: “Todo recurso administrativo deberá intentarse por escrito y en él se observarán los extremos exigidos por el artículo 49.
El recurso que no llenare los requisitos exigidos, no será admitido. Esta decisión deberá ser motivada y notificada al interesado.
El error en la calificación del recurso por parte del recurrente no será obstáculo para su tramitación, siempre que del escrito se deduzca su verdadero carácter.”

ART 49 LOPA: “Cuando el procedimiento se inicie por solicitud de persona interesada, en el escrito se deberá hacer constar:
El organismo al cual está dirigido.
1. La identificación del interesado, y en su caso, de la persona que actúe como su representante con expresión de los nombres y apellidos, domicilio, nacionalidad, estado civil, profesión y número de la cédula de identidad o pasaporte.
2. La dirección del lugar donde se harán las notificaciones pertinentes.
3. Los hechos, razones y pedimentos correspondientes, expresando con toda claridad la materia objeto de la solicitud.
4. Referencia a los anexos que lo acompañan, si tal es el caso.
5. Cualesquiera otras circunstancias que exijan las normas legales o reglamentarias.
6. La firma de los interesados.”

ART 94 LOPA: “…Si el acto no pone fin a la vía administrativa, el órgano ante el cual se interpone este recurso, decidirá dentro de los quince (15) días siguientes al recibo del mismo. Contra esta decisión no puede interponerse de nuevo dicho recurso.”

ART 93 LOPA: “El recurso de reconsideración, cuando quien deba decidir sea el propio Ministro, así como el recurso jerárquico, deberán ser decididos en los noventa (90) días siguientes a su presentación.”

5.1.3. Cuándo se Interpone

ART 94 LOPA: “El recurso de reconsideración procederá contra todo acto administrativo de carácter particular y deberá ser interpuesto dentro de los quince (15) días siguientes a la notificación del acto que se impugna, por ante el funcionario que lo dictó…”

5.1.4. Contra Qué Actos se Interpone

ART 85 LOPA: “Los interesados podrán interponer los recursos a que se refiere este capítulo contra todo acto administrativo que ponga fin a un procedimiento, imposibilite su continuación, cause indefensión o lo prejuzgue como definitivo, cuando dicho acto lesione sus derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos.”

ART 88 LOPA: “Ningún órgano podrá resolver, por delegación, los recursos intentados contra sus propias decisiones.”

ART 89 LOPA: “El órgano administrativo deberá resolver todos los asuntos que se sometan a su consideración dentro del ámbito de su competencia o que surjan con motivo del recurso aunque no hayan sido alegados por los interesados.”

5.1.5. Para Qué se Interpone

1. Solicitar la nulidad del acto.
2. Pedir que el acto quede sin efectos por falta de méritos u oportunidad.

5.1.6. Modificación

ART 90 LOPA: “El órgano competente para decidir el recurso de reconsideración o el jerárquico, podrá confirmar, modificar o revocar el acto impugnado, así como ordenar la reposición en caso de vicios en el procedimiento, sin perjuicio de la facultad de la administración para convalidar los actos anulables.”